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Capítulo 1. Os impactos econômicos da crise da Covid-19

A pandemia de Covid-19 causou choques na economia mundial e desencadeou a maior crise econômica global em mais de um século. A crise levou a um aumento drástico na desigualdade entre os países e dentro de cada um deles. Dados preliminares indicam que a recuperação pós-crise será tão desigual quanto seus impactos econômicos iniciais, e que as economias emergentes e grupos economicamente desfavorecidos precisarão de muito mais tempo para recuperar as perdas de renda e de meios de subsistência induzidas pela pandemiai.

Em contraste com muitas crises anteriores, os governos responderam, desde o início da pandemia, com políticas econômicas amplas e decisivas. Em geral, essas respostas foram bem-sucedidas e conseguiram mitigar os custos humanos mais graves no curto prazo. No entanto, a resposta emergencial também gerou novos riscos — como níveis excessivamente elevados de dívida pública e privada na economia mundial — que podem ameaçar uma recuperação equitativa da crise se não forem enfrentados de forma decisiva.

Agravamento da desigualdade entre os países e dentro deles

Os impactos econômicos da Covid-19 foram especialmente severos nas economias emergentes, onde as perdas de renda causadas pela pandemia revelaram e agravaram fragilidades econômicas preexistentes. À medida que a pandemia avançava em 2020, ficou claro que muitas famílias e empresas não estavam preparadas para resistir a um choque de renda de tamanha escala e duração. Estudos baseados em dados pré-crise indicam, por exemplo, que mais de 50% das famílias — tanto em economias emergentes quanto em avançadas — não tinham capacidade financeira para sustentar seus gastos básicos por mais de três meses caso sofressem perdas de rendaii. Da mesma forma, as reservas de caixa das empresas médias eram suficientes para cobrir menos de 55 dias de despesasiii. Muitas famílias e empresas em economias emergentes já estavam sobrecarregadas com níveis de dívida insustentáveis antes da crise e passaram a enfrentar dificuldades maiores para honrar as suas dívidas quando a pandemia e as medidas de saúde pública associadas a ela provocaram um declínio acentuado na renda das famílias e nas receitas das empresas.

A crise gerou impactos dramáticos na pobreza e na desigualdade globais. A pobreza global aumentou pela primeira vez em uma geração, e as perdas desproporcionais de renda entre as populações desfavorecidas levaram a um aumento drástico da desigualdade entre os países e dentro deles. De acordo com dados de uma pesquisa do Banco Mundial divulgada em 2021, entre os trabalhadores com apenas o primeiro ciclo do ensino fundamental, o desemprego temporário aumentou em 70% de todos os países em 2020iv. As perdas de renda também foram maiores entre jovens, mulheres, trabalhadores autônomos e trabalhadores temporários com níveis mais baixos de escolaridadev. As mulheres, em particular, sofreram mais perdas de renda e emprego porque, em geral, trabalhavam nos setores mais afetados por medidas de lockdown e distanciamento socialvi.

Padrões semelhantes são observados no caso das empresas. As empresas menores, informais e com acesso mais limitado ao mercado formal de crédito foram as mais afetadas pelas perdas de renda decorrentes da pandemia. As empresas maiores entraram na crise com capacidade para cobrir suas despesas por até 65 dias, em comparação a 59 dias para empresas de médio porte, e 53 e 50 dias para pequenas e microempresas, respectivamente. Além disso, as micro, pequenas e médias empresas estavam sobrerrepresentadas nos setores mais afetados pela crise, tais como hospedagem e alimentação, varejo e serviços pessoais.

As respostas governamentais à crise no curto prazo

No curto prazo, as respostas governamentais à pandemia foram extraordinariamente rápidas e abrangentes. Os governos adotaram muitas ferramentas de políticas totalmente novas, ou que nunca haviam sido usadas nessa escala em economias emergentes. Alguns exemplos são as amplas medidas de apoio direto à renda, as moratórias da dívida e os programas de compra de ativos por bancos centrais. Esses programas variaram muito em magnitude e escopo (figura 1.1), em parte porque muitos países de renda baixa enfrentavam dificuldades para mobilizar recursos devido ao acesso limitado aos mercados de crédito e aos altos níveis de dívida pública pré-crise. Como resultado, a magnitude da resposta fiscal à crise — como porcentagem do produto interno bruto (PIB) — foi quase uniformemente ampla nos países de renda alta e uniformemente limitada ou inexistente nos países de renda baixa. Nos países de renda média, a resposta fiscal variou significativamente, refletindo diferenças marcantes na capacidade (ou disposição) dos governos de investir em programas de apoio.

Figura 1.1 Resposta fiscal à crise da Covid-19 em países selecionados, por grupo de renda

Dark blue = High-income | Gray = Upper-middle-income | Light blue = Lower-middle-income | Red = Low-income

Fonte: Equipe do RDM 2022, com base em FMI (2021a). Dados do Fundo Monetário Internacional, Banco de Dados do Monitor Fiscal de Medidas Fiscais Nacionais em Resposta à Pandemia de Covid-19, Departamento de Assuntos Fiscais, https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19

Observação: A figura apresenta, como porcentagem do PIB, o apoio fiscal total calculado como a soma das medidas acima da linha que afetam as receitas e despesas do governo e o subtotal das medidas de apoio à liquidez. Dados de setembro de 2021.

Da mesma forma, a combinação de políticas selecionadas para enfrentar os impactos de curto prazo diferiu significativamente entre os países, dependendo da disponibilidade de recursos e da natureza específica dos riscos enfrentados por cada um (figura 1.2). Além dos programas de apoio direto à renda, governos e bancos centrais fizeram uso sem precedentes de políticas destinadas a fornecer alívio temporário da dívida, como, por exemplo, moratórias da dívida para famílias e empresas. Embora esses programas tenham atenuado os problemas de liquidez de curto prazo enfrentados por famílias e empresas, eles também tiveram a consequência involuntária de obscurecer a real situação financeira dos mutuários, criando assim um novo problema: falta de transparência sobre a verdadeira extensão dos riscos de crédito na economia.

Figura 1.2 Políticas fiscais, monetárias e financeiras em resposta à crise da Covid-19, por grupo de renda do país 

Fontes: Medidas fiscais: Lacey, Massad e Utz (2021); medidas monetárias: Banco Mundial, COVID-19 Finance Sector Related Policy Responses, 30 de setembro de 2021, https://datacatalog.worldbank.org/dataset/covid-19-finance-sector-related-policy-responses; medidas do setor financeiro: Banco Mundial, COVID-19 Household Monitoring Dashboard.

Observação: A figura apresenta a porcentagem de países em que cada uma das políticas listadas foi implementada em resposta à pandemia. Os dados sobre as medidas financeiras são de 30 de junho de 2021.

A ampla resposta à crise, embora necessária e eficaz para mitigar seus piores impactos, levou a um aumento global da dívida pública, o qual deu origem a preocupações renovadas sobre a sustentabilidade da dívida e aumentou a disparidade entre economias emergentes e avançadas. Em 2020, houve um rebaixamento na classificação do risco da dívida pública (ou seja, a avaliação da qualidade de crédito) de 51 países — entre os quais 44 economias emergentesvii.

Ameaças emergentes a uma recuperação equitativa

Embora as famílias e as empresas tenham sofrido impactos mais diretos das perdas de renda decorrentes da pandemia, os riscos financeiros resultantes repercutem na economia como um todo por meio de canais que se reforçam mutuamente e que conectam a saúde financeira de famílias, empresas, instituições financeiras e governos (figura 1.3). Devido a essa interconexão, riscos financeiros elevados em determinado setor podem se espalhar e desestabilizar a economia como um todo. Por exemplo, quando as famílias e as empresas passam por estresse financeiro, o setor financeiro enfrenta um risco maior de inadimplência nos empréstimos e tem menos capacidade de oferecer crédito. Da mesma forma, quando a situação financeira do setor público se deteriora (por exemplo, como resultado de um aumento da dívida pública e uma queda da receita tributária), a capacidade do setor público de apoiar o resto da economia também diminui.  

Figura 1.3 Riscos interconectados referentes ao balanço patrimonial

A figura apresenta os vínculos entre os principais setores da economia, por meio dos quais os riscos em um setor podem afetar a economia de maneira mais ampla.

Fonte: Equipe do RDM 2022. 

Observação: A figura apresenta os vínculos entre os principais setores da economia, por meio dos quais os riscos em um setor podem afetar a economia de maneira mais ampla.

Essa relação não é predeterminada, e políticas fiscais, monetárias e financeiras bem concebidas podem neutralizar e reduzir esses riscos entrelaçados. Dessa forma, os vínculos entre os setores da economia podem deixar de ser um círculo vicioso para se transformarem em um círculo virtuoso.  

Um exemplo de políticas que podem fazer uma diferença fundamental são aquelas que se concentram nos vínculos entre a saúde financeira das famílias, das empresas e do setor financeiro. Em resposta aos primeiros lockdowns e restrições de mobilidade, por exemplo, muitos governos passaram a oferecer assistência a famílias e empresas na forma de programas de transferência direta de renda e ferramentas de política financeira, tais como moratórias da dívida. Esses programas forneceram o apoio necessário às famílias e às pequenas empresas e ajudaram a evitar uma onda de insolvências que poderiam ter ameaçado a estabilidade do setor financeiro. 

Governos, bancos centrais e órgãos reguladores também adotaram ferramentas de políticas públicas para apoiar as instituições financeiras e evitar que os riscos se propagassem do setor financeiro para outras partes da economia. Bancos centrais reduziram as taxas de juros e flexibilizaram as condições de liquidez, facilitando o refinanciamento de bancos comerciais e instituições financeiras não bancárias, como credores de microfinanças, e permitindo que continuassem a fornecer crédito a famílias e empresas. 

A resposta à crise também precisará incluir políticas que tratem dos riscos decorrentes de altos níveis de dívida pública para garantir que os governos preservem sua capacidade de apoiar efetivamente a recuperação. Trata-se de uma importante prioridade política, uma vez que altos níveis de dívida pública reduzem a capacidade dos governos de investir em redes de proteção social, que são capazes de neutralizar os impactos da crise na pobreza e na desigualdade e fornecer apoio às famílias e empresas em caso de reveses durante a recuperação.