PHÓNG SỰ

Làm nhiều hơn trong bối cảnh nguồn lực ít hơn: Cải thiện hiệu quả đầu tư công

13 Tháng 1 Năm 2012


Chủ đề của Báo cáo Phát triển Việt Nam năm nay là củng cố nền kinh tế thị trường khi Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình. Việt Nam có thể sử dụng sức mạnh của thị trường và vai trò thúc đẩy của Nhà nước để hình thành một giai đoạn mới của phát triển mang tính hiệu quả và công bằng hơn. Điều này có thể được thực hiên thông qua củng cố thể chế (institutions), tăng cường cơ chế khuyến khích (incentives) và cung cấp thông tin đầy đủ (information) - được gọi là 3 chữ I của kinh tế thị trường.

Đầu tư công đang càng ngày càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng, thiếu hiệu quả và do đó, thiếu bền vững

Câu chuyện thành công của Việt Nam trước hết là nhờ sự tích lũy nhanh chóng của những yếu tố như vốn vật chất và vốn con người, sau đó là nhờ sự tăng năng suất. Quan trọng không kém là khả năng chuyển đổi các khoản đầu tư lớn thành các dịch vụ hạ tầng cơ bản, khiến cho quá trình phát triển của Việt Nam có tính toàn diện một cách đáng kinh ngạc. Nhưng chế độ đầu tư của Việt Nam, nhất là trong bộ phận đầu tư công, đang càng ngày càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng, thiếu hiệu quả trong nhiều năm vừa qua và do đó, thiếu bền vững.

Ba vấn đề thường được nêu ra để phản bác cơ chế đầu tư hiện tại gồm có:

• Khả năng đáp ứng. Do chiến lược đầu tư chủ yếu quan tâm đến việc “tăng” mức đầu tư, thay vì cải thiện “hiệu quả” đầu tư, nên lượng tài chính cần thiết để đáp ứng các nhu cầu cơ sở hạ tầng trong tương lai của Việt Nam đã tăng cao đến mức khó có thể đáp ứng được.
• Tác động. Mặc dù thu hút được một lượng vốn đầu tư rất lớn nhưng cơ sở hạ tầng vẫn là một trở ngại đáng kể đối với sự tăng trưởng của Việt Nam trong tương lai. Ngoài yếu tố ổn định kinh tế vĩ mô, các nhà đầu tư còn nêu ra những yếu tố khác thường gây trở ngại cho hoạt động của họ ở Việt Nam, cụ thể là tình trạng cấp điện không đủ và thiếu tin cậy, tắc nghẽn giao thông đường bộ, đường biển và hàng không, và chất lượng yếu kém của cơ sở hạ tầng tại các khu công nghiệp.
• Liên kết với tăng trưởng. Mối tương quan thuận chiều và chặt chẽ giữa tỷ suất đầu tư với tăng trưởng trong một thời kỳ dài là một trong những thực tế phổ biến được nhắc đến trong các tư liệu viết về tăng trưởng. Tại Việt Nam, mối quan hệ này dường như đã suy yếu trong những năm gần đây.

Hình ảnh phù hợp nhất để mô tả chế độ đầu tư công hiện tại của Việt Nam, đó là kết quả không phải là tổng hợp của các nỗ lực riêng lẻ. Theo cơ cấu hành chính được phân cấp mạnh mẽ hiện nay ở Việt Nam, chính quyền các địa phương có trách nhiệm phát triển cơ sở hạ tầng. Quá trình chuyển biến lại thiếu sự kết nối với các ưu tiên chiến lược quốc gia (ví dụ như tăng cường khả năng cạnh tranh của quốc gia) hoặc chưa sử dụng thị trường như một phương tiện để phân bổ nguồn lực. Do vậy, mỗi tỉnh thường hành động một cách riêng rẽ để xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng manh mún, không đem lại hiệu quả tối ưu và nhiều dự án trong số đó đã trở nên vô ích.

Nếu tất cả các dự án đã được duyệt đều được xây dựng thì Việt Nam sẽ có thể là quốc gia có nhiều cảng biển nước sâu, nhiều sân bay quốc tế và nhiều khu công nghiệp trên thế giới, so với quy mô nền kinh tế.

Báo cáo Phát triển Việt Nam 2012 sử dụng ba nghiên cứu tình huống cụ thể - một nghiên cứu tình huống về các khu công nghiệp và hai nghiên cứu tình huống về lĩnh vực cảng biển – để xác định các vấn đề góp phần tạo ra chế độ đầu tư công thiếu hiệu quả ở Việt Nam và tìm hiểu các giải pháp có thể khắc phục những vấn đề đó. Ba tình huống nghiên cứu này được lựa chọn vì chúng phản ánh những vấn đề chung tồn tại trong nhiều dự án cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, cụ thể là (a) sử dụng các phương tiện phi thị trường để phân bổ nguồn lực, nhất là đất đai; (b) các quyền sở hữu tài sản chưa được quy định rõ và thực thi tốt; (c) thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp chính quyền, các cơ quan chủ quản và doanh nghiệp nhà nước (SOE); (d) thiếu các cơ quan quản lý không thiên vị; và (e) chưa thực thi đầy đủ các luật định đã có. Các nghiên cứu tình huống cụ thể này cũng phản ánh những vấn đề liên quan đến chu trình đầu tư công ở các giai đoạn khác nhau – từ quy hoạch chiến lược đến sàng lọc, thẩm định, lựa chọn, thực hiện và đánh giá – và giúp tìm hiểu các cách thức có thể giải quyết những vấn đề này.

Báo cáo đề xuất bốn ý tưởng để tăng cường hiệu quả đầu tư công:

• Quy định rõ và củng cố các quyền sở hữu tài sản để đẩy cạnh tranh đất đai ra khỏi tay nhà nước và đưa vào tay thị trường. Đất đai là tài sản quan trọng nhất ở Việt Nam. Về bản chất, các quyền sử dụng đất có tính chất hành chính, do đó, giải pháp để chính phủ giải quyết vấn đề này phải được thực hiện thông qua các phương tiện hành chính, không phải bằng cơ chế thị trường.

• Thành lập các cơ quan quản lý điều tiết không thiên vị cho các ngành cơ sở hạ tầng chủ chốt. Nguyên nhân thứ hai dẫn đến sự chắp vá về thể chế, đó là sự thiếu vắng những ranh giới rõ ràng giữa các cơ quan quản lý và các bên tham gia thị trường, giữa các bộ ngành trung ương và chính quyền địa phương, và thậm chí giữa các đơn vị trong cùng một cơ quan. Trong những điều kiện như vậy, rất khó để làm rõ và thực thi các luật chơi.

• Thiết lập một cơ chế chia sẻ nguồn thu giữa các chính quyền địa phương để khuyến khích phát triển cơ sở hạ tầng cấp vùng và quốc gia. Nhiều chính quyền địa phương mong muốn xây dựng cơ sở hạ tầng vì đó sẽ là nguồn thu tương lai cho địa phương.

• Tăng cường chu trình quản lý đầu tư công. Một chu trình quản lý đầu tư công (PIM) chặt chẽ hơn và đồng bộ với quy trình ngân sách sẽ giúp Việt Nam tránh được tình trạng phê duyệt các dự án đầu tư công tốn kém và thiếu hiệu quả. Trong trường hợp của Việt Nam, các giai đoạn cần tăng cường có lẽ là các giai đoạn đầu tiên của chu trình PIM, cụ thể là chỉ đạo chiến lược và sàng lọc, chính thức thẩm định dự án, kiểm tra kết quả thẩm định, lựa chọn và cấp vốn cho dự án. Các dự án và chương trình vượt qua lần sàng lọc đầu tiên sẽ được thẩm định để đánh giá tính khả thi, thông qua các phân tích khả thi.


Api
Api