Learn how the World Bank Group is helping countries with COVID-19 (coronavirus). Find Out

เรื่องเด่น

การคุ้มครองสิทธิถือครองที่ดินเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้การถือกรรมสิทธิ์ที่ดินขนาดใหญ่เพื่อการลงทุนประสบความสำเร็จ

วันที่ 7 กันยายน พ.ศ. 2553

เรื่องเด่น
  • ธนาคารโลกได้ทำการวิจัยทั่วโลกเรื่องการได้มาของที่ดินขนาดใหญ่ นับเป็นงานวิจัยที่ครอบคลุมมากที่สุดเท่าที่เคยมีมา
  • สาระสำคัญประการหนึ่งของงานวิจัยชิ้นนี้คือ การเคารพสิทธิการถือครองที่ดินที่มีอยู่ดั้งเดิมนั้นเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้เกิดการลงทุนที่ชอบธรรมและเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ
  • งานวิจัยได้เสนอให้ประเทศทั้งหลายนำนโยบายที่ดินเข้าไปเป็นองค์ประกอบหนึ่งของยุทธศาสตร์การพัฒนาโดยรวมของประเทศ

7 กันยายน 2553 – เมื่อราคาอาหารและเชื้อเพลิงที่พุ่งสูงขึ้นได้สร้างแรงจูงใจให้เกิดการสรรหาที่ดินขนาดใหญ่เพื่อการลงทุนทั่วโลก การศึกษาฉบับใหม่ล่าสุดของธนาคารโลกที่ถูกนำออกเผยแพร่ในวันนี้ได้ย้ำเตือนว่า มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐบาลและประชาคมโลกจะต้องร่วมกันปกป้องคุ้มครองสิทธิในการถือครองที่ดินของคนในท้องถิ่น  

การศึกษาชิ้นนี้ชี้ว่า สิทธิการถือครองที่ดินที่ชัดเจนและแข็งแกร่งจะช่วยให้เจ้าของที่ดินดั้งเดิมมีโอกาสมากขึ้นที่จะต่อรองกับนักลงทุนได้โดยตรง ได้รับค่าตอบแทนจากการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่สูงขึ้น และประกันว่าการลงทุนนั้นจะเอื้อประโยชน์ต่อสาธารณชนและเศรษฐกิจของท้องถิ่น

รายงานดังกล่าวยังพบว่าสำหรับนักลงทุนเอง การเคารพสิทธิการถือครองที่ดินปัจจุบันเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้เกิดการลงทุนที่ชอบธรรมและที่เป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ นักลงทุนในประเทศเช่นเม็กซิโกและอาร์เจนติน่ายังพบว่าการลงทุนกับผู้ถือครองที่ดินรายย่อยนั้นมีประสิทธิผลสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเนื่องจากมีที่ดินที่ “ไม่ได้ใช้ประโยชน์” ที่มีศักยภาพในการเติบโตต่ำกว่าตัวเลขการคาดประมาณของทางการ

“บางส่วนของผลการศึกษาในภูมิภาคต่างๆ ที่คล้ายคลึงกันก็คือ สิทธิการถือครองที่ดินที่กำหนดชัดเจนช่วยเสริมสร้างประสิทธิภาพและความเสมอภาคในหลายกรณี” นายเคลาส์ เดนิงเกอร์ ซึ่งเป็นผู้ทำการวิจัยดังกล่าว โดยใช้ข้อมูลปฐมภูมิจาก 14 ประเทศที่มีปริมาณที่ดินว่างสำหรับการจับจองมากที่สุดในโลก และเป็นที่ซึ่งนักลงทุนให้ความสนใจมากที่สุดกล่าว  

นอกจากนี้ รายงานฉบับดังกล่าวยังได้ครอบคลุมถึงการซื้อที่ดินขนาดใหญ่ในประเทศอื่นๆ อีกด้วย รายงานนี้ชี้ว่า “การได้รับการคุ้มครองสิทธินั้นเป็นสภาวะที่จำเป็นสำหรับการนำทรัพย์สินที่มีศักยภาพในการผลิตไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด”

งานวิจัยฉบับนี้ริเริ่มขึ้นหลังจากที่ประเทศบางประเทศได้ร้องขอให้ธนาคารโลกช่วยจัดการกับการถือกรรมสิทธิ์ที่ดินขนาดใหญ่เพื่อการลงทุน ซึ่งการขาดซึ่งข้อมูลในเรื่องดังกล่าวได้ก่อให้เกิดความสับสนและการเก็งกำไรตามมา

เจ้าหน้าที่ของธนาคารโลกได้ออกมาเตือนว่า ถ้าหากมีการดำเนินการสรรหาที่ดินขนาดใหญ่ดังกล่าวดังเช่นที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้ รัฐบาลจะต้องเข้ามาให้การคุ้มครองผลประโยชน์ของคนในท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ถือครองที่ดินรายย่อยและผู้ถือครองที่ดินระดับรอง (secondary landholders) ซึ่งพึ่งพาที่ดินเป็นหลักในการหาเลี้ยงชีพ  

นั่นเพราะมาตรการดังเช่นการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตของผู้ถือครองที่ดินรายย่อย ซึ่งเมื่อประกอบกับการลงทุนทางเทคโนโลยี สาธารณูปโภคพื้นฐานและการเกิดใหม่ของตลาด จะมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อความมั่นคงทางอาหารและการลดภาวะความยากจนในชนบทโดยเฉพาะอย่างยิ่งในทวีปแอฟริกา

นายเดนิงเกอร์ นักเศรษฐศาสตร์อาวุโสแห่งกลุ่มการวิจัยเพื่อการพัฒนา (Development Research Group) ได้ใช้เวลา 18 เดือนในการจัดเก็บข้อมูลจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการถือครองที่ดินในด้านต่างๆ และฐานข้อมูลในแอฟริกา ลาตินอเมริกา ยุโรปและเอเชีย นอกจากนี้ เขายังติดตามรายงานข่าวการถือครองที่ดินขนาดใหญ่ของสื่อมวลชนอีกด้วย

ภาพที่ปรากฏนั้นคละกันอยู่มาก บางประเทศร่วมงานกับผู้ถือครองที่ดินรายย่อยและใช้วิธีการประมูลราคาแบบแข่งขัน (competitive bidding) เพื่อทำให้เกิดผลการลงทุนที่เอื้อประโยชน์แก่ท้องถิ่นมากที่สุด ตัวอย่างเช่น รัฐบาลของเปรูได้จัดประมูลที่ดินสาธารณะตลอดแนวชายฝั่งมหาสมุทรแปซิฟิกที่มีผลผลิตต่ำผ่านกระบวนการที่โปร่งใส ซึ่งกำหนดให้นักลงทุนต้องวางเงินมัดจำก้อนใหญ่และระบุอย่างชัดเจนว่าจะสร้างงานได้จำนวนเท่าใดและจะคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้ถือครองที่ดินในปัจจุบันได้โดยวิธีใด 

ส่วนในเม็กซิโก การจดทะเบียนสิทธิการถือครองที่ดินช่วยให้ชุมชนสามารถต่อรองกับนักลงทุนและปรับปรุงธรรมาภิบาลและความรับผิดชอบในพื้นที่ชนบท ในอาร์เจนติน่าและบราซิลนั้นเล่า ผู้ผลิตรายใหญ่บางรายเช่าที่ดินผ่านระบบการแข่งขัน จ่ายค่าเช่าให้กับเจ้าของที่ดิน  แต่ยังมีรายได้เพียงพอที่จะสร้างกำไรด้วยการปรับปรุงคุณภาพผลผลิต

ในทางตรงกันข้าม ในบางประเทศ การตกลงทำสัญญาที่ดินกับนักลงทุนจากนอกประเทศนั้นขาดความโปร่งใส เดนิงเกอร์กล่าวว่าในประเทศแอฟริกาหลายประเทศและประเทศอื่นๆ ที่ไม่มีการจดทะเบียนหรือเคารพสิทธิการเป็นเจ้าของที่ดิน รายละเอียดของการลงทุนจะถูกเก็บเป็นความลับและไม่มีการบันทึกข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิการถือครองที่ดินเลย หรือไม่เช่นนั้นก็มีการเก็บข้อมูลดังกล่าวไว้ในฐานข้อมูลต่างๆ ที่ใช้ร่วมกันไม่ได้ กลุ่มประชากรที่เปราะบางหรือผู้ถือครองที่ดินระดับรองมักจะถูกกีดกันออกจากการทำสัญญาที่ดิน

สถานการณ์ดังกล่าวทำให้ผู้ถือครองที่ดินดั้งเดิมไม่สามารถต่อรองเงื่อนไขราคากับนักลงทุนได้ง่าย หรือไม่สามารถหาวิธีให้นักลงทุนรักษาสัญญาที่ทำไว้ และมักจะทำให้นักลงทุนที่มีความรับผิดชอบหมดความสนใจ ยิ่งไปกว่านั้น ในความเป็นจริงนักลงทุนบางรายในแอฟริกาดูเหมือนจะให้ความสนใจกับการเก็งกำไรในที่ดินที่ราคาพุ่งสูงขึ้นมากกว่าการเพาะปลูกพืชพันธุ์  อีกทั้งไม่มีการใช้ที่ดินที่ได้มาในการทำการเกษตรอย่างเต็มที่ ตัวอย่างเช่นในซูดาน ซึ่งมีชาวนาจำนวนมากร้องเรียนเกี่ยวกับการสูญเสียสิทธิครอบครองที่ดิน แต่ปรากฏว่ากลับมีการเพาะปลูกในที่ดินที่มีการโอนกรรมสิทธิ์เป็นจำนวนน้อย

ประเทศแอฟริกาบางประเทศกำลังพยายามเรียกคืนกรรมสิทธิ์ที่ดิน เช่นโมซอมบิก ซึ่งกำลังพยายามเรียกคืนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่โอนให้กับนักลงทุนไปแล้ว   เพราะรัฐบาลกำลังมีความกังวลว่าครึ่งหนึ่งของที่ดินดังกล่าวถูกปล่อยทิ้งไว้เฉยๆ ไม่มีการปลูกอ้อยหรือพืชพันธุ์อื่นใดตามที่นักลงทุนให้คำสัญญา

งานวิจัยนี้ได้ให้ข้อแนะนำเกี่ยวกับการปรับปรุงการใช้ที่ดิน ตัวอย่างเช่นในประเทศที่มีสัดส่วนปริมาณที่ดินสูงแต่มีผลผลิตต่ำ รัฐบาลและชาวไร่ชาวนาอาจได้ประโยชน์จากการจูงใจให้นักลงทุนเอกชนเข้ามาทำการลงทุนที่สามารถกระตุ้นสมรรถภาพการผลิตในกลุ่มผู้ถือครองที่ดินรายย่อยได้  

รายงานดังกล่าวยังให้ข้อมูลในระดับประเทศเกี่ยวกับที่ดินและผลผลิตเท่าที่ปรากฏ ซึ่งอาจสามารถใช้จำลองผลกระทบของการลงทุนในรูปแบบต่างๆ เช่นเทคโนโลยีใหม่ๆ และสาธารณูปโภคพื้นฐาน การใช้ที่ดินสำหรับการเกษตรนั้น ไม่เพียงแต่จะส่งผลกระทบต่อภาวะความยากจนและความสามารถในการผลิตในระยะสั้น แต่ยังอาจมีผลต่อวิวัฒนาการของโครงสร้างการถือกรรมสิทธิ์ที่ดินของประเทศในระยะยาวด้วย

ข้อแนะนำอีกประการหนึ่งก็คือ รัฐบาลควรจะสำรวจที่ดินของประเทศที่มีอยู่และยังไม่มีการจับจอง และกำหนดว่าการลงทุนประเภทใด – เช่นการปลูกอ้อย เชื้อเพลิงชีวภาพหรือพืชพันธุ์พิเศษ - ที่จะช่วยกระตุ้นการส่งออกหรือสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จากนั้นก็ควรสร้างถนนหรือสาธารณูปโภคพื้นฐานอื่นๆ เพื่อสนับสนุนยุทธศาสตร์ดังกล่าว และเปิดรับการประมูลราคาจากนักลงทุนที่มีความรับผิดชอบที่สามารถนำเทคโนโลยีทางการเกษตรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เพิ่มมากขึ้นเข้ามาให้กับคนในท้องถิ่นได้

พยายามจับจุดแข็งเฉพาะตัวและความได้เปรียบทางการแข่งขันของประเทศให้ได้ แล้วนักลงทุนก็จะช่วยให้ประเทศสามารถบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้เอง” เดนิงเกอร์กล่าว “นักลงทุนเหล่านี้รู้จักเทคโนโลยีและสิ่งอื่นๆ ดีจริงอยู่ แต่ประเทศจะสามารถต่อรองเงื่อนไขที่ดีขึ้นกว่าเดิมได้มาก  การลงทุนจะยั่งยืนได้ก็ต่อเมื่อทุกคนได้ประโยชน์”

รายงานนี้มีรากฐานมาจากความมุ่งมั่นของธนาคารโลกที่จะสนับสนุนความพยายามของประเทศสมาชิกในการเพิ่มผลิตผลทางการเกษตร ต่อสู้กับความหิวโหย กระตุ้นรายได้ให้กับคนยากจน และเสริมสร้างบริการทางเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม

ที่ผ่านมา ธนาคารโลกได้ทำงานร่วมกับองค์ารอาหารและเกษตรกรแห่งสหประชาชาติ  (FAO) กองทุนระหว่างประเทศเพื่อการพัฒนาการเกษตรกรรม (IFAD) และการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา (UNCTAD) รวมทั้งผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ อีกทั้งใช้ผลการศึกษาในช่วงแรกของงานวิจัยเพื่อการพัฒนาหลักการความสมัครใจเจ็ดประการ เพื่อการลงทุนทางการเกษตรอย่างรับผิดชอบที่ให้ความเคารพต่อสิทธิ ชีวิตความเป็นอยู่ และทรัพยากรธรรมชาติ ธนาคารโลกกำลังร่วมงานกับประเทศต่างๆ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นๆ เพื่อแปรหลักการดังกล่าวไปสู่การปฏิบัติ

Api
Api