Em 2019, antes da pandemia, apenas 17% dos 12,6 milhões de desempregados receberam seguro desemprego, um número muito inferior à média da OECD de 37%. Apesar dessa pequena cobertura, o Brasil gasta cerca de 2,3% do PIB com programas sociais voltados para o mercado de trabalho, sendo a maior parte no Seguro Desemprego (SD) e saques do FGTS devido a demissões. O nível de gastos é alto em relação a qualquer comparador internacional. Esse baixo índice de cobertura mostra um modelo de programa desatualizado, que ainda pressupõe o emprego formal e a assistência em dinheiro como as principais maneiras de entrar no mercado de trabalho.
A crise da Covid-19 lembrou à sociedade que a maioria dos trabalhadores brasileiros é considerada “invisível”: informais, autônomos e aqueles que já estão desempregados há muito tempo, em especial os jovens, não são elegíveis à maioria dos programas voltados para o mercado de trabalho. O Auxílio Emergencial tornou-se necessário justamente para tratar dessa vulnerabilidade. O número de trabalhadores sem proteção poderia aumentar ainda mais durante a recuperação, como aconteceu após a crise de 2014.
Fonte: Autores, com base na PNAD Contínua T1 de 2012 – T2 de 2019.
Nota: A figura demonstra a situação de trabalho dos desempregados dois trimestres antes de qualquer período específico.
O que poderia melhorar a proteção dos trabalhadores brasileiros sem aumentar as contribuições feitas por empregadores ou pelo governo? Um relatório lançado recentemente pelo Banco Mundial compara o sistema brasileiro de proteção ao desemprego com o de outros países, e aponta diversos caminhos para melhorar tanto a desigualdade quanto a eficiência. As comparações foram feitas com países que apresentam melhores práticas (Alemanha, Portugal, República da Coreia e Suécia), e também com países vizinhos (Argentina, Colômbia, Chile, Equador e Uruguai).
Na média, o SD equivale a 80% do salário do trabalhador antes da demissão, mas pode chegar a uma porcentagem ainda maior, uma vez que o benefício não pode ser menor que o salário mínimo. Isso está acima de todos os comparadores considerados no relatório. Uma segunda peculiaridade do Brasil é que o FGTS e o SD são pagos simultaneamente, o que permite a muitas pessoas desempregadas receber um valor bem mais alto nos primeiros meses comparado ao que recebiam enquanto trabalhavam. Em contraste a essa generosidade, o período de pagamento do SD (três a cinco meses) é menor do que na maioria dos outros países. Ademais, o período mínimo de emprego para ter acesso ao benefício pela primeira vez (18 meses de emprego nos 2 anos anteriores) é mais longo no Brasil do que em outros países.
Os trabalhadores mais pobres que, em média, conseguem trabalhos formais algumas vezes ao ano, têm acesso limitado a esse instrumento de proteção, ao passo que, paradoxalmente, o acesso ao SD se torna menos rigoroso para quem o reivindica repetidas vezes. A literatura mostra como esses incentivos mal elaborados resultam em solicitações desnecessárias, ou na permanência em situação de desemprego até que os benefícios se esgotem. Ao mesmo tempo, um programa relativamente curto presta um desserviço àqueles que genuinamente correm o risco de ficar desempregados por muito tempo.
Fonte: Cálculo dos autores com base no Banco de Dados da Previdência Social de 2019, Banco de Dados de Beneficiários de Benefícios Sociais da OCDE (SOCR) e Dados do IPEA.
Nota: O numerador da taxa é igual ao número médio mensal de beneficiários do seguro desemprego. O denominador equivale ao número total de desempregados por mês (OCDE SOCR, 2016). As taxas correspondem aos números de 2016. Para o Brasil, os números foram atualizados para valores de 2019.
Para coibir abusos nos benefícios de desemprego, a maioria dos países monitora os beneficiários do seguro desemprego na busca independente por trabalho e suas participações em entrevistas de emprego. Apesar de a legislação brasileira incluir esses elementos, na prática, poucos beneficiários do SD participam em entrevistas de emprego organizadas pelo Sistema Nacional de Emprego (SINE). Em última análise, essa deficiência está ligada à falta de recursos destinada aos postos do SINE durante anos: 0,01% das despesas totais do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A projeção orçamentária para o FAT no período 2021-2024, se confirmada, pode representar uma primeira positiva reversão nessa tendência, uma vez que prevê maiores recursos para os postos de atendimento, além de um modelo de gestão de repasse por resultado.
Aumentar a proteção contra um futuro choque no mercado de trabalho, incluindo mais brasileiros, exigirá a reforma dos atuais programas voltados ao desemprego. Além disso, serão necessárias políticas para aumentar a formalização, ampliar a proteção aos autônomos e prestar serviços de forma ativa para os trabalhadores deslocados e desempregados.
A fim de se alinhar à melhor prática internacional, particularmente a países com grandes setores informais, o FGTS poderia ser utilizado como a “primeira fonte” de renda após a demissão, com pagamentos mensais, e o SD poderia começar logo que os recursos do FGTS fossem pagos. O benefício desemprego poderia ser reduzido, e a sua duração máxima, aumentada.
Para melhorar o acesso ao SD para aqueles com trabalhos intermitentes, o número de meses para se tornar elegível para a primeira solicitação poderia ser reduzido, ao passo que as exigências para solicitações futuras poderiam ser mais rigorosas. As simulações sugerem que essas mudanças sistêmicas resultam na redução do período médio de desemprego e em um déficit menor do FAT que é a fonte de financiamento do SD. Uma publicação anterior do Banco Mundial ilustra de maneira completa essa reforma.
O espaço fiscal resultante poderia financiar uma carteira mais moderna de serviços e políticas. Por exemplo, evidências comprovam que, quando bem elaborados, os programas de desenvolvimento de habilidades têm efeitos duradouros no potencial de volta ao trabalho das pessoas e as protege de futuros choques.
A inserção no mercado de trabalho de pessoas inexperientes ou com baixa produtividade pode ser promovida por meio de subsídios direcionados ao salário (como o Contrato Verde Amarelo proposto pelo governo), bem como pela simplificação das regulamentações trabalhistas (que diferem da desregulamentação) que reduz as incertezas para os empregadores. Para proteger o número crescente de autônomos, o Brasil poderia explorar instrumentos para o autosseguro financeiro, por meio de contas poupança individuais que exploram incentivos fiscais e de comportamento.
Assim como na maioria dos países, introduzir mudanças aos programas voltados para o mercado de trabalho é complexo do ponto de vista político. A crise da Covid-19 expôs as limitações e desigualdades do status quo, e pode ser a oportunidade de renovar o contrato social para um mercado de trabalho do século 21.
Links:
Nota completa em português: Aumentar a Cobertura e a Eficiência da Proteção ao Desemprego no Brasil: Aprendizados da Experiência Internacional
Artigo publicado na Folha de S. Paulo: O Brasil pode oferecer um sistema mais inclusivo de proteção contra o desemprego?
