INFORMATIVO 23 de agosto de 2018

Notas de políticas públicas - Por um ajuste justo com crescimento compartilhado

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Nesta página, você encontrará Notas de Políticas Públicas dirigidas à sociedade brasileira e especificamente aos candidatos à presidência e suas equipes econômicas nas eleições de 2018. Elas apresentam o diagnóstico do Banco Mundial para os principais desafios de desenvolvimento econômico e social do Brasil e propõem um possível caminho para enfrentá-los. Veja também o sumário executivo e o infográfico.

1. Estabilização e ajuste fiscal2. Sistema tributário3. Questões fiscais intergovernamentais4. Reforma da previdência5. Reforma do Estado6. Promovendo o crescimento sustentável da produtividade7. Mercados de crédito8. Infraestrutura: construindo a base para o crescimento9. Propostas para realinhar as políticas de educação10. Superando desafios da logística e do transporte no Brasil11. Mercado de trabalho, competências e inclusão produtiva12. Como enfrentar a epidemia de violência no Brasil13. Sistema Único de Saúde14. Contribuições Nacionalmente Determinadas15. Gestão e segurança dos recursos hídricos │ Referências

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1. Estabilização e Ajuste Fiscal

Apresentação │ Nota de Política Pública

O Brasil está em um caminho fiscal insustentável. Um crescimento mais rápido e taxas de juros mais baixas tornariam o ajuste um pouco mais fácil, mas não eliminariam a necessidade de reduzir o nível de gastos primários. A regra de gastos constitucionais (“teto”) adotada em 2016 estabilizará a dívida até 2026, mas requer uma redução de 5% do PIB em gastos primários nos proximos oito anos, ou um quarto do orçamento federal, o que é muito desafiador. Embora o foco na redução dos gastos primários seja bem justificado, algumas medidas para aumentar a receita - em particular a eliminação da miríade de isenções e lacunas fiscais - poderiam contribuir para reduzir os déficits, e teriam baixo ou nenhum custo para o crescimento. O teto também poderia ser fortalecido com medidas corretivas automáticas adicionais e excluindo os investimentos da regra. Qualquer refinamento no teto, no entanto, deve estar sujeito a manter a mesma trajetória de ajuste fiscal e a correspondente meta de endividamento, e deve acontecer somente depois que um pacote substancial de reduções de gastos tenha sido assegurado.

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2. Sistema tributário

Apresentação │ Nota de Política Pública

Embora o Brasil faça bem em mobilizar receitas, o sistema tributário gera distorções econômicas significativas e tem custos de conformidade muito altos. Além do impacto negativo sobre a competitividade empresarial do Brasil, os múltiplos e sobrepostos impostos sobre o volume de negócios e as isenções generalizadas distorcem as decisões das empresas sobre insumos e afastam a economia da eficiência produtiva. Além disso, o sistema tributário não contribui para reduzir as desigualdades de renda como em muitos países da OCDE, porque depende principalmente de impostos indiretos, enquanto as pessoas com alta renda se beneficiam parcialmente de isenções de impostos. Finalmente, o sistema estimula a competição fiscal entre os estados, o que resulta em perda de receita e distorções significativas. Uma reforma abrangente incluiria:

  • A substituição de todos os impostos sobre faturamento por um IVA federal; 
  • Ajuste de taxas e redução de brechas para tornar o imposto de renda da pessoa física mais progressivo; 
  • E a simplificação / automatização da burocracia para pagamento de impostos, de forma a reduzir os custos de conformidade.

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3. Questões fiscais intergovernamentais 

Apresentação │ Nota de Política Pública

Os governos subnacionais do Brasil estão em uma crise fiscal: se nada for feito, entre 10 e 17 estados (além dos atuais três) deverão estar falidos até 2021, dependendo das perspectivas econômicas. Os gastos primários ocuparam em média 93% das receitas dos estados em 2017. Os déficits dos sistemas previdenciários estaduais (RPPS), que atualmente representam cerca de 15% das receitas em média, podem dobrar na próxima década, uma vez que servidores públicos contratados antes de 2003 se aposentarão nesse período, com benefícios generosos. Para lidar com essa crise iminente, os governos estaduais precisarão de ajuda federal, tanto por meio de legislação quanto por meio de novos recursos. Para restaurar a sustentabilidade das finanças estaduais, a rigidez fiscal resultante dos gastos obrigatórios com saúde e educação e os generosos pagamentos de salários e aposentadoria precisam ser reduzidos. Para evitar uma crise sistêmica, o governo federal deve fornecer não apenas alívio da dívida, mas também liquidez de curto prazo para aqueles estados que estejam dispostos a fazer ajustes estruturais.

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4. Reforma da previdência

Apresentação

O Brasil ainda é um país jovem, mas seu gasto com seguridade social se assemelha ao de um país velho. O Brasil também gasta mais com aposentadorias do que pode e o sistema é altamente insustentável. Uma proposta de reforma em discussão no Congresso ajudaria a reduzir pela metade os déficits projetados no sistema público geral de previdência e a torná-lo mais justo. A proposta também introduz algumas reformas nas pensões do funcionalismo público, que, no entanto, estão longe de corrigir os grandes desequilíbrios nos sistemas federal e estadual disponíveis para os funcionários públicos. Esses desequilíbrios, devido ao generoso tratamento dado aos servidores que ingressaram antes do ano de 2003 e regimes especiais disponíveis para professores e militares, devem levar vários estados à beira da falência nos próximos anos. Outras reformas nas pensões dos funcionários públicos, incluindo o aumento das contribuições, a transição mais rápida para as regras do sistema geral, e uma revisão dos direitos adquiridos e regimes especiais, são, portanto, vitais para complementar as propostas feitas pela atual administração. O sistema previdenciário também inclui benefícios não contributivos para trabalhadores rurais e idosos sem histórico suficiente de contribuição formal. Esses benefícios e as altas taxas de reposição para trabalhadores com pouco mais de um salário mínimo continuarão a exigir transferências significativas dos contribuintes para os idosos. Essa situação poderia ser revista dentro de um contexto geral de racionalização das transferências sociais, de forma a melhorar o foco, evitar sobreposições e incentivar a entrada no mercado de trabalho.  

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5. Reforma do Estado

Apresentação

O tamanho do governo federal do Brasil cresceu cerca de 10 pontos percentuais do PIB desde meados da década de 1980, refletindo as expectativas dos cidadãos sobre o papel do Estado na melhoria da vida das pessoas. No entanto, o Estado brasileiro ficou aquém dessas expectativas. Embora gaste mais em relação ao PIB do que qualquer outro mercado emergente, tem um desempenho inferior na prestação de serviços de qualidade em saúde, educação, segurança pública e infraestrutura. Os motivos dessa falha são múltiplos e incluem:

  • Um número excessivo de regras; 
  • Orçamentos rígidos e de baixa credibilidade; 
  • Fragmentação da prestação de serviços; 
  • Falta de planejamento, monitoramento e avaliação de projetos e políticas; 
  • Práticas de gestão de recursos humanos que não criam incentivos para melhorar o desempenho; 
  • Judicialização de decisões políticas; 
  • E crescente aversão ao risco na burocracia.

Possíveis pontos de entrada para uma reforma do Estado incluem uma revisão do processo orçamentário (incluindo a redução da rigidez), fortalecimento da capacidade do Estado para planejamento, monitoramento e avaliação, consolidação e integração da prestação de serviços e uma reforma nas regras do funcionalismo público. Há bastante espaço para parcerias público-privadas na prestação de serviços, mas essas parcerias exigirão regulamentação melhor e mais independente para oferecer melhores resultados.

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6. Promovendo o crescimento sustentável da produtividade 

Apresentação

A relação entre a renda per capita do Brasil e a dos Estados Unidos não muda há 30 anos. A principal razão para essa falta de convergência é que o Brasil não experimentou nenhum crescimento de produtividade nesse período, ao contrário da maioria dos países pares em mercados emergentes. À medida que a população do Brasil começa a envelhecer e a força de trabalho começa a diminuir, o aumento da produtividade será fundamental para manter e expandir o padrão de vida dos brasileiros. Três prioridades políticas se destacam:

  • Primeiro, o Brasil deveria abrir sua economia para o comércio internacional, colhendo os benefícios de importações mais baratas, acesso à tecnologia e maior concorrência; 
  • Em segundo lugar, o Brasil deve reduzir os custos de fazer negócios, para que as empresas brasileiras possam competir globalmente em igualdade de condições; 
  • E terceiro, o Brasil poderia facilitar enormemente o ajuste necessário de seu setor produtivo por meio de políticas mais bem coordenadas para apoiar a inovação e a adoção de tecnologia.

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7. Mercados de crédito

Apresentação │ Nota de Política Pública

Historicamente, a instabilidade macroeconômica prejudicou o desenvolvimento do livre mercado de crédito para além do curto prazo. Isso motivou extensas intervenções para financiamentos de longo prazo por meio de empréstimos direcionados. A intermediação financeira privada é, na maioria das vezes, de curto prazo e onerosa, com spreads muito altos, tornando o Brasil um país com margens de juros líquidas mais altas do que as de economias semelhantes. As despesas gerais e a provisão de perdas são os principais componentes das margens de juros líquidas, mas as altas e variáveis taxas de juros em alguns segmentos levantam dúvidas sobre o bom funcionamento dos mercados de crédito. O extenso uso do crédito direcionado está associado a custos fiscais significativos, tem implicações para a política monetária e há evidências de que ele compromete a eficiência do livre mercado de crédito. O crédito direcionado, geralmente oferecido a taxas de juros reguladas, corresponde à metade do crédito total e representa cerca de um quarto do PIB. Os subsídios embutidos no crédito direcionado alcançaram o pico de 2,1% do PIB em 2015, mas desde então diminuíram. Reformas recentes, em especial a da Taxa de Longo Prazo (TLP), trataram dos preços do crédito dirigido, reduzindo os subsídios embutidos. Além disso, as lacunas de infraestrutura financeira nos relatórios de crédito e nos regimes de insolvência e garantia também desafiam o funcionamento eficaz dos mercados de crédito, resultando em custos mais elevados para o setor bancário. Para lidar com as ineficiências do mercado de crédito, as recomendações de reforma incluem:

  • Avaliar e promover condutas competitivas no setor financeiro; 
  • Revisar e otimizar as intervenções públicas; e 
  • Realizar reformas de infraestrutura financeira nos modelos de relatórios de crédito, transações seguras e regulação para execução de garantias e insolvência.

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8. Infraestrutura: construindo a base para o crescimento 

Apresentação

O Brasil tem investido cerca de 2% do PIB em infraestrutura, muito menos do que países semelhantes em todo o mundo, e nem mesmo suficiente para cobrir a depreciação. Um enfoque crescente deve ser dado para melhorar a qualidade e a sustentabilidade da infraestrutura. Com orçamentos apertados em todos os níveis do governo, o financiamento do setor privado é uma alternativa atraente para cobrir a lacuna. Para realizar seu potencial, os governos precisam desenvolver um pipeline previsível e robusto de investimentos em infraestrutura com base em critérios transparentes de seleção e priorização. Juntamente com os bancos de desenvolvimento, os governos precisam desenvolver capacidade de estruturação e financiamento de projetos com base em fluxos de caixa e riscos. Novos instrumentos poderiam melhorar a qualidade do crédito para atrair financiamento do setor privado, com o apoio de bancos estatais. No entanto, os investidores privados só produzirão resultados eficientes se a regulamentação se tornar mais transparente, estável e a interferência política e a incerteza judicial forem reduzidas.

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9. Propostas para realinhar as políticas de educação 

Apresentação

O Brasil gasta mais em educação do que a média dos países da OCDE e muito mais do que vários países de renda média. No entanto, os resultados continuam pobres. Se o Brasil quiser melhorar seus resultados em educação, deve desviar a atenção dos níveis de gastos e se concentrar em:

  • Aumentar a matrícula e a qualidade da Educação Infantil (ECE);
  • Atualizar currículos, particularmente no ensino médio;
  • Reestruturar a formação inicial e a seleção de professores, bem como o apoio em serviço para melhorar a qualidade do ensino;
  • Melhorar a governança da escola e da educação para torná-las mais voltadas para o desempenho e reduzir a interferência política;
  • Revisitar a rigidez orçamentária ('vinculação') e redesenhar as transferências de equalização para criar incentivos para melhorias de desempenho e reduzir as desigualdades espaciais e de renda.

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10. Superando desafios da logística e do transporte no Brasil 

Apresentação

O Brasil teve uma expansão limitada de suas redes rodoviárias e ferroviárias nos últimos anos. Para atrair novos investimentos e melhorar os serviços em estradas, ferrovias e hidrovias, as autoridades devem considerar:

  • Fortalecer o planejamento;
  • Melhorar os marcos regulatórios; 
  • Integrar políticas nos modais de transporte e agências responsáveis.

Os ganhos de eficiência gerados pela melhoria da coordenação intermodal podem chegar a 0,7% do PIB anualmente, mais do que o dobro dos atuais investimentos públicos no setor. A melhoria do planejamento, da regulamentação e da integração também permitiria que objetivos adicionais, como o transporte de baixo carbono e a segurança rodoviária, fossem incluídos na agenda de políticas públicas.

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11. Mercado de trabalho, competências e inclusão produtiva

Apresentação

As instituições trabalhistas no Brasil criam incentivos perversos que estimulam a rotatividade excessiva. A reforma do código trabalhista abordou alguns desses incentivos, mas são necessárias ainda mais reformas. Os programas de suporte ao trabalhador são caros e concentram-se no apoio à renda, com pouca atenção para a requalificação. O desengajamento de jovens é um problema crescente em uma sociedade que está envelhecendo rapidamente. As recomendações para novas reformas do mercado de trabalho concentram-se no realinhamento do salário mínimo com a produtividade para:

  • Reduzir as barreiras de entrada dos jovens no mercado de trabalho formal; 
  • Reformar os programas de apoio para dar mais atenção à juventude e aos desempregados de longo prazo; 
  • Construir capacidade em nível estadual para desenvolver programas que facilitem a entrada no mercado de trabalho. 

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12. Como enfrentar a epidemia de violência no Brasil

Apresentação │ Nota de Política Pública

Apesar das grandes despesas com segurança pública, as taxas de criminalidade e violência no Brasil continuam extraordinariamente altas, impulsionadas parcialmente e reforçando a discriminação e a exclusão social, em um círculo vicioso que põe em risco as perspectivas de desenvolvimento para os pobres. O enfrentamento dessa epidemia exige ações que abordem os motores socioeconômicos do crime e da violência e melhorem o modelo de governança do setor de segurança pública. A necessidade é de dados melhores e mais confiáveis, coordenação interinstitucional, planejamento baseado em evidências, monitoramento e avaliação e implementação baseada em resultados. A política pública deve focar intervenções em territórios e grupos sociais com maior risco de exposição e vitimização. Também há espaço considerável para fomentar uma maior participação do cidadão e responsabilidade social e, assim, recuperar a valiosa confiança social.

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13. Sistema Único de Saúde

Apresentação │Propostas de Reformas do SUS

Os gastos do Brasil com a saúde são caracterizados por ineficiências significativas, que representarão cada vez mais uma restrição vinculante para melhores resultados. Isso porque as restrições fiscais e os custos crescentes da saúde devido ao envelhecimento da população colocam tensões adicionais no sistema. Para lidar com essas ineficiências e criar incentivos para um melhor desempenho do setor de saúde, a nota de política econômica recomenda:

  • Reformas do sistema que estabeleçam Redes Integradas de Atenção à Saúde;
  • Reformas do lado da oferta para expandir a cobertura da atenção primária, racionalizar a provisão de serviços ambulatoriais e hospitalares e aumentar a autonomia dos provedores;
  • Reformas do lado da demanda que fortalecem o papel da atenção primária como porta de entrada para o sistema;
  • Reformas nas transações para aumentar a ligação entre pagamento e qualidade dos serviços.

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14. Contribuições Nacionalmente Determinadas 

Apresentação

Como parte do Acordo de Paris, o Brasil se comprometeu a reduzir as emissões de 1,3 GtCO2 até 2030, uma redução de 43% em relação a 2005. O maior contribuinte para as emissões no Brasil foram as mudanças no uso da terra e o desmatamento. O Brasil fez progressos substanciais na redução das taxas de desmatamento de 2005 a 2014, mas o progresso estagnou desde então. As emissões do setor da energia estão aumentando devido à crescente dependência de energia termelétrica, ao aumento do estoque de veículos motorizados e à baixa eficiência energética. Há um grande potencial para melhorar a produtividade da agricultura e da pecuária de forma a reduzir o desmatamento e usar as pastagens existentes para a expansão da agricultura. O crédito rural deveria estar sujeito ao cumprimento dos limites do código florestal para o desmatamento, e incentivos devem ser fornecidos para práticas de agricultura de baixo carbono (ABC). A capacidade de monitoramento e fiscalização das agências federais e estaduais deve ser fortalecida. Mecanismos de fixação de preços devem ser desenvolvidos para induzir maior eficiência energética e linhas de crédito devem ser direcionadas para apoiar a eficiência e expandir as energias renováveis.

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15. Gestão e segurança dos recursos hídricos

Apresentação

O Brasil tem 12% dos recursos de água doce do mundo, mas eles estão distribuídos de forma desigual por todo o país e sujeitos a grandes flutuações sazonais. Historicamente, o Nordeste tem testemunhado períodos prolongados de seca, mas nos últimos anos, os problemas de escassez de água também se tornaram mais comuns em outras regiões. Ao mesmo tempo, inundações e deslizamentos de terra no período chuvoso geram cerca de R$ 2,4 bilhões em perdas econômicas a cada ano. Cerca de 43% das pessoas ainda vivem em regiões sem acesso a esgoto, poluindo os escassos recursos hídricos e multiplicando vetores de doenças, como Zika, Chikungunya e Dengue, nas áreas periurbanas e rurais. O sistema de gestão de água do Brasil melhorou muito desde que a Lei da Água foi promulgada em 1997, mas os problemas de responsabilidades sobrepostas permanecem. Além disso, os planos de desenvolvimento regional não consideram a escassez de recursos hídricos e a capacidade de monitoramento e fiscalização das autoridades é limitada. Por fim, é preciso fortalecer os mecanismos de fixação de preços da água e serviços hídricos para sinalizar o valor econômico da água e incentivar um uso mais eficiente e sustentável.

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Planejamento e financiamento de infraestrutura

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O Brasil tem investido cerca de 2% do PIB em infraestrutura, muito menos do que países semelhantes em todo o mundo, e nem mesmo suficiente para cobrir a depreciação. Um enfoque crescente deve ser dado para melhorar a qualidade e a sustentabilidade da infraestrutura. Com orçamentos apertados em todos os níveis do governo, o financiamento do setor privado é uma alternativa atraente para cobrir a lacuna. Para realizar seu potencial, os governos precisam desenvolver um pipeline previsível e robusto de investimentos em infraestrutura com base em critérios transparentes de seleção e priorização. Juntamente com os bancos de desenvolvimento, os governos precisam desenvolver capacidade de estruturação e financiamento de projetos com base em fluxos de caixa e riscos. Novos instrumentos poderiam melhorar a qualidade do crédito para atrair financiamento do setor privado, com o apoio de bancos estatais. No entanto, os investidores privados só produzirão resultados eficientes se a regulamentação se tornar mais transparente, estável e a interferência política e a incerteza judicial forem reduzidas.

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Planejamento e financiamento de infraestrutura

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O Brasil tem investido cerca de 2% do PIB em infraestrutura, muito menos do que países semelhantes em todo o mundo, e nem mesmo suficiente para cobrir a depreciação. Um enfoque crescente deve ser dado para melhorar a qualidade e a sustentabilidade da infraestrutura. Com orçamentos apertados em todos os níveis do governo, o financiamento do setor privado é uma alternativa atraente para cobrir a lacuna. Para realizar seu potencial, os governos precisam desenvolver um pipeline previsível e robusto de investimentos em infraestrutura com base em critérios transparentes de seleção e priorização. Juntamente com os bancos de desenvolvimento, os governos precisam desenvolver capacidade de estruturação e financiamento de projetos com base em fluxos de caixa e riscos. Novos instrumentos poderiam melhorar a qualidade do crédito para atrair financiamento do setor privado, com o apoio de bancos estatais. No entanto, os investidores privados só produzirão resultados eficientes se a regulamentação se tornar mais transparente, estável e a interferência política e a incerteza judicial forem reduzidas.