教育セクター戦略2020概要

概要
 

教育は、開発と成長の根幹である。教育アクセスは、世界人権宣言と国連子どもの権利条約に謳われている基本的人権であり、開発への戦略的投資でもある。保健状況改善や農業の革新からインフラ整備、民間セクターの発展まで、他のすべての分野の開発成果は、人の心によってもたらすことができる。途上国がこうした恩恵をフルに確保するには、世界で蓄積されたアイデアの数々から学ぶにせよ、イノベーションを通じてにせよ、人の心の潜在性を解き放つ必要がある。その際、ほかの何よりも優れたツールとなるのが教育である。

「教育セクター戦略2020」には、今後10年間に途上国で「すべての人々に学習の機会を」確保するという世界銀行グループのアジェンダが掲げられている。最も重要な目標は、学校教育の形を整えることだけでなく、確実な学習成果を上げることだ。すでに、新たに数百万人の子どもたちを就学させるという点では、かなりの実績が上がっている。世界銀行グループはこの進歩を足がかりに、すべての国々が万人のための教育（EFA）と教育関連のミレニアム開発目標（MDGs）を達成できるよう、支援を拡大していく。ただし、最終的に開発の原動力となるのは、学校であるかどうかに係らず、幼少期から社会人になった後も、個人が何を学ぶかである。世銀のこの新たな10か年戦略は、国レベルでの教育システム改革の推進や、こうした改革を導くだけの強固な国際的知見の基盤を構築することにより、より広義に「すべての人々に学習の機会を」確保することを目指している。
 

今なぜ新戦略か？
 

世銀グループは、過去49年間に世界各地で教育の発展に大きく貢献してきた。1962年のチュニジア中等学校建設プロジェクトを皮切りに、世銀は世界で1,500件以上のプロジェクトに対し690億ドルを投資してきた。教育分野に対する世銀の財政支援は、MDGsが設定されてからの10年間で膨らみ、2010年には50億ドルを上回った。国際金融公社（IFC）は、教育セクターに着目し始めた2001年以降、民間セクターによる46件の教育プロジェクトに5億ドルを投資してきた。

この間、教育分野では、特に児童の就学率向上と中退率低下、男女間格差の解消などで大きな進歩が見られた。10年前と比べ、途上国では、教育・開発政策の有効性が高まり、国の継続的投資が功を奏し、就学していない子どもの数は大幅に減少した。初等学校に通う年齢でありながら就学していない子どもの数は1999年の1億600万人から2008年には6800万人に減少した。最貧国においてさえ、初等学校レベルの平均就学率は80％を上回り、修了率も60％を超えている。1991-2007年の間に、初等・中等学校における女子の男子に対する割合は84％から96％に増え、中東・北アフリカ地域と南アジア地域ではさらに目覚しい成果が上がっている。この進歩には、政府、シビルソサエティ組織（CSOs）、コミュニティ、民間企業が、校舎の新築と過去にない規模での教師の採用を通じて貢献している。世界銀行グループはこうした努力を、資金提供や技術協力のみならず、アイデアの提供を通じて支援している。

だが、世界の情勢が変化する中、こうした成功により新たな課題が浮上している。就学していない子どもの数は未だ数億人 に上り、教育関連のMDGs達成に向けた取組みは今後も続けなければならない。アクセス改善はまた、教育の質向上と学習促進という課題にも光を当てた。さらに、世界の教育環境は変化を続けている。そのひとつに人口動態の変化がある。低出生率により人口構成が、多くの低所得国に典型的な、若年層の比率が高い状況から、中所得国に多い「若年層過多」にシフトしつつあり、かつ都市部への集中が進んでいる。同時に、新たな中所得国の急増により、多くの国々が優秀な熟練労働者の数を増やして競争力を高めることを切望するようになっている。もうひとつは技術面の変化だ。情報通信技術（ICT）などの目覚しい進歩により、学習促進や教育システムのより良い管理といった機会が開ける一方で、労働市場の求める職務内容やスキルも変わってきている。

こうした展開を背景に、世界銀行グループは今後10年間のための新たな教育戦略の策定を迫られている。もちろん世銀グループも、2000年に最後の戦略を採択して以来、手をこまねいてきたわけではない。業務の分散化を通じて支援対象国との距離を縮めてきた結果、今や各国事務所で働く職員の割合は40％に達する。また、成果の評価や重視を強化すると共に、プログラムの効果をより正確に評価するために投資してきた。その際に、大きな役割を果たしたのが教育セクターである。世銀はまた、財務面でも、セクター全般にわたるファイナンスや資金プール、成果重視のツールといったアプローチの一層の活用を通じてイノベーションを図ってきた。さらに、教育分野における民間セクターの役割拡大も認識し、IFCに保健・教育部門を設立した。この新教育戦略は、新たな目標を設定し、同時に戦略的方向性とその実行のためのツールを提示することにより、こうした変化を足がかりにさらに歩みを進めようというものである。この教育戦略は、貧困層・脆弱層の重視、成長の機会創出、国際的な協調行動の促進、ガバナンスの強化という、危機後の方向性として世銀グループの戦略に示された主たる優先課題を支援・実行する。
 

目標：すべての人々に学習の機会を－学校教育を超えて
 

新戦略は学習に焦点を絞っているが、これには明快な理由がある。成長、開発、貧困削減のいずれにとっても、学校教育を何年間受けたかではなく、獲得した知識やスキルが重要だからだ。個人のレベルでは、学位があれば雇用の道は開けるかもしれないが、生産性の高さや、新しいテクノロジー・機会に適応できるかどうかを左右するのは労働者のスキルだ。さらに知識とスキルは、個人が健全で教養ある家族の一員として市民生活を送る能力も高める。社会のレベルでは、最近の研究から、労働者のスキル・レベル（生徒の学習到達度調査（PISA）や国際数学・理科教育動向調査（TIMSS）など、国際的な学力検査の結果で測定）の方が平均的な教育レベルよりも、経済成長率をはるかに正確に予測するとされている。例えば、生徒の読解力と数学の得点の標準偏差の１ポイント上昇（ある国のパフォーマンスが中央値から上位15％に上昇するにほぼ等しい）は、一人当たりGDPの年間成長率の2％ポイントもの実に大幅な上昇と連動している。

多くの途上国では、学習レベルを測定すると、特に恵まれない人々の間で、驚くほど低い。もちろん、不利な学習環境にあっても、大半の生徒は学校で何らかのスキルは身につける。ただし、こうしたスキルはひいき目に見ても初歩的であることが多い。一部の国では、初等学校を卒業したばかりの若者の4分の1から半分は単文を読むことすらできないとする調査結果もある。在学生対象の国際的な学力検査も、大半の途上国と経済協力開発機構（OECD）の加盟国の間には知識面で大きなギャップがあるとしている。

最近公表された2009年のPISAを見ると、目覚しい結果を出した上海を除き、ほぼ全ての低所得国・地域と中所得国・地域は、得点が平均に届かず、多くがOECD諸国の平均に遠く及ばなかった。

学習は、早い時期から継続的に、正式な学校教育の内外の双方から奨励する必要がある。脳の発達に関する新たな研究によると、成長中の子どもの脳が適切に発育するためには、正式な学校教育が始まる6～7歳になるはるか前から栄養が必要だとしている。胎児の健康や、早期育成プログラム（教育・健康を含め）に対する投資は、潜在性を引き出すために不可欠である。初等教育時代には、生涯を通じた学習の基礎となる読み書き・計算の基礎を築くため、質の高い教育が極めて重要になる。青年期もやはり、学習から多くを得られる期間だが、この時期には結婚するため（特に女子の場合）、またはフルタイムの職に就くため、退学する学生が多い。そのため、すべての若者が労働市場で通用するスキルを身につけることができるよう、退学後にも再挑戦できるよう非公式な学習機会が不可欠である。

「すべての人々に学習の機会を」の戦略は、教育関連のMDGsの根幹である平等の実現という目標を推進する。この新戦略は、すべての人々に学習の機会を確保するという目標を設定し、教育関連のMDGsを学習促進という普遍的目標に結び付ける形でその達成を図る。初等、中等、高等教育レベルにおいて、不利な立場の人々（特に女子と女性）にとって教育へのアクセスという大きな課題が残っている。特に中等・高等レベルの教育については、初等教育修了率の上昇と共に需要が急増している。こうした課題への対応なしには、すべての人々に学習の機会を確保するという目標を達成することは不可能だろう。子どもと若者は、学校で基礎教育が提供されなければ、必要とするスキルと価値観を構築することができない。実際、PISAの最新結果（2009年）は、学習促進全体において最も成果を上げている国々は学生間で成績のばらつきが最も小さい国であるという教訓を改めて示している。

世銀グループの教育戦略の根幹は、（1）早期の（2）賢明な（3）万人に対する投資である。（1）幼少期に基礎的スキルを獲得すると、生涯にわたる学習が可能になる。従って、教育は初等教育からという従来の考え方だと、遅すぎることになる。（2）教育に対する投資の元を取るには賢明な投資が必要だ。すなわち、学習に寄与すると証明されている投資が求められる。教育に対する投資で重視すべきは質であり、成績向上が品質の主要な測定基準となる。（3）「すべての人々に学習の機会を」とは、特権層や優秀な人々だけでなく、文字通りすべての学生が必要とする知識やスキルを身につけられるようにするという意味だ。この目標を達成するためには、女児や障害者、民族言語面の少数派が他の人々同様の教育を受けることを阻む障壁を引き下げる必要があるだろう。

すべての人々に学習の機会を確保するため、世界銀行グループは、（1）国レベルでの教育システム改革、（2）世界レベルでの教育改革のための質の高い知識基盤の構築、の2つの方向性をもって教育分野の取組みを進めている。

制度改革－インプットにとどまらず
 

世銀グループは、国レベルでは、教育システムの改革支援に力を注いでいく。「教 育システム」という言葉は通常、教育サービスを提供する公立の学校、大学、トレーニング・プログラムを指すが、本戦略における「教育システム」は、その国 にある教育の機会すべてを含んでおり、提供するのが、または資金を出すのが官民いずれのセクターか（宗教、非営利、営利団体も含め）を問わない。公式・非 公式の両方のプログラム、さらにはそうしたプログラムの受益者やステークホルダーのすべて－教師、トレーナー、管理者、従業員、学生とその家族、雇用主－ も含まれる。また、教育システムをひとつにまとめる規則、政策、説明責任のメカニズム、さらには、システムを維持する資源や資金メカニズムも含まれる。こ のように教育システムに幅広い概念が含まれていることで、世銀グループとそのパートナー国は、これまでの定義によるシステムの枠を超えて、機会を捉え、障 壁に対応することが可能になっている。

教育システムの改善は、単なるインプットの提供以上を意味する。校舎、トレーニングを 受けた教師、教科書などのインプットを十分なレベルで提供することが、その国の教育状況を前進させるために不可欠であることに疑問の余地はない。事実、近 年のインプットの増加により、新たに数百万人の子どもたちの就学が可能になった。この努力は、インプットのレベルが未だ不十分なところでは続けていかなけ ればならない。だが、システムを改良するために、そうしたインプットを学習促進に向けより効果的に使うことも必要になる。過去の戦略もこの目標を認識して はいたが、今回の新戦略はこの点を一層重視し、教育システムのアセスメントと改革との関連で捉えている。

新戦略の教育システム・アプローチは、インプット提供を補完する形で、説明責任と結果の強化を重視している。教 育システムの強化とは、ガバナンス、学校・教師の管理、ファイナンスの規則、インセンティブ・メカニズムを「すべての人々に学習の機会を」の目標と連携さ せることを意味している。そのためには、教育システムの様々な関係者や参加者の間での説明責任のあり方を改革して、明確で、機能に見合った関係が構築さ れ、評価と監督、支援を受けるようにする必要がある。また、ファイナンス（国際的な援助を含む）と結果の間で明確なフィードバック・サイクルを確立する必 要もある。ガバナンスと説明責任が確保されないと、不利な立場の人々のための学校教育が最も深刻な影響を受けることが多いため、このシステム・アプローチ は教育の平等を強化し、その効率を高める。

世銀はその業務において、学習効果向上に向けたシステム改革に対する資金面と技術面の援助を一段と推進していく。そ のために世銀は、教育システムの統治・管理能力の構築、質が高く公正な基準の実施、国家レベルの教育目標に対するシステム・パフォーマンスの測定、根拠に 基づいた政策策定やイノベーション推進などの分野で、パートナー国への支援に力を注いでいく。このアジェンダは難しそうに聞こえるが、このシステム・アプ ローチの下では、一度にすべての政策分野を改革することは求められていない。システムの詳細な分析と知識やデータに投資することで、世銀および政策担当者 が「グローバルな分析、ローカルな行動」が可能になる—すなわち、複数の政策領域の質と有効性を評価しながらも、改善が学校教育や学習面で最大の効果を上 げることのできる分野に注目することが可能になる。世銀グループは組織として、プロジェクトの成果枠組み強化、ポートフォリオの監視強化、適切な業務ツー ルの選択を通じて、プロジェクト成果の改善を図っていく。

知識基盤の構築
 

地域レベルとグローバルなレベルにおいて、世銀は教育改革のための質の高い知識基盤の構築を図る。教 育プログラムや政策に関する分析作業、現実的な裏付け、ノウハウが、世界中の教育システムのパフォーマンス改善にとって不可欠である。システム評価、影響 評価、学習・スキルのアセスメントへの投資により、世銀はパートナー国が、教育改革の根幹にある以下の重要な問いへの答えを見出せるよう支援していく。す なわち、我々のシステムの強みはどこにあるのか、弱点はどこにあるのか、強みと弱みを踏まえた上で最も効果的だった取組みは、最も不利な立場に置かれた 人々にも学習の機会は開かれているか、サービス提供における官民セクターの主要な役割は何か、子どもや若者は必要とする知識やスキルを身につけつつある か、といった問いである。

世銀は、教育改革を導くために新たな知識アプローチを開発しつつある。システム評価とベンチマーキ ングのための新ツール（以下、「システム・ツール」という）は、特に就学前教育（ECD）、学力調査、教師に関する方針、格差解消、弱者の糾合、高等教 育、スキル開発など、教育政策の幅広い領域における各国の能力を詳細に分析する。システム・ツールは、各政策領域の「途中で欠けている要素」を分析し、一 連の成果の中でインプットと学習成果の間に何があるかを明らかにする。この重要な情報を基に、政策担当者とシビルソサエティ組織は、一連の成果のどこにほ ころびがあるかを見極め、教育改革について情報に基づいた決定を下すことが可能になる。またこのツールは、国際的なベスト・プラクティスに照らして進歩を 評価することにより、強みと弱点の分野を浮き彫りにすると共に、改革で成果を上げ、他の国の参考になる教育政策と慣行を備えた国々を特定する。

特定の教育システムの強みと弱点に関してより確かな知識があれば、世銀グループはパートナー国のニーズにより効果的に対応することができるようになる。国 によって教育開発の進捗レベルがそれぞれに異なるため、直面する課題も異なっており、それに応じて援助と知識共有についても優先順位が異なるはずだ。従っ て、新戦略は、中所得国、低所得国、脆弱国といった、世銀グループの従来の分類を補足し、グループ別に優先課題を設定する。例えば、雇用のうち大部分が高 いスキルを必要としている可能性が高い中所得国においては、高等教育と労働力育成のための質と財源の確保が優先課題のひとつになる。低所得国や脆弱国の多 くでは、MDGs達成に向けた努力が引き続き重要な優先課題だ。

それぞれの国における、開発全体のレベルに加え、教育開発のレベルについても慎重に分析すると、より適切で業務上有益な差別化が可能になる。一 部の国は、教育のシステム運用と成果の両方において、所得レベルで期待されるよりもはるかに高いパフォーマンスを達成している。教育システムに関する国際 的に比較可能な詳細情報があれば、教師の専門性開発、学力調査、大学の認定など、特定の分野においてこうした高いパフォーマンスを上げている国々を特定す ることができる一方で、弱点の目立つ分野を浮き彫りにすることもできる。教育システムに関するこうした情報は、世銀グループが援助の優先順位をつける際に 役立つだけでなく、教育分野で課題を抱える国々がパフォーマンスの高い国々から学べるようにすることで、より効果的な南南学習を促進する。

図1  教育分野における世界銀行の戦略的優先課題 2020

戦略から行動に
 

新戦略を実施するため、世銀グループは、知識の創出・交換、技術支援・財務支援、戦略的パートナーシップの3つの分野に的を絞っている（図 1を参照）。世銀は、教育改革や施策についての知識を創出するため、（1）システム・アセスメントとベンチマークのためのツールをデータと共に（教育シス テムの学習成果向上の機能を評価）、（2）学生の学習状況と達成内容の評価（基本的な読み書き・計算能力の他、論理的思考、問題解決、チームワークなどの スキルも網羅）、（3）効果に関する評価や分析作業（政策や施策に参考となる情報を提供）、（4）知識交換や討論（パートナー国／機関全体で学習を推進） を提供する。

知識の創出・交換は、世銀グループからの融資だけでなく、一国の教育セクターにおけるすべての支出の有効性を高めるために不可欠のツールである。世 銀は、技術支援と財政支援の指針としてこの知識を使う。具体的には、システム強化のための技術・業務支援（国の教育システム強化と学習目標達成に対して期 待される貢献に応じて優先度を決定）、成果重視のファイナンス、セクター横断的アプローチ（教育成果に影響を及ぼすすべてのセクターの職員のために適切な インセンティブ、ツール、スキルを提供する教育開発に向けて）の指針となる。教育成果の改善は、保健や社会保護といったセクターとの結びつきが大きく関 わっている。こうしたセクターは、学生がしっかりと学べる健康状態にあるか、システムが各家庭に対し、危機にあっても教育を守ることのできる強力なセーフ ティネットを提供しているか、学校教育が労働市場におけるスキルの需要を十分に反応した内容となっているか、に影響を与えるからだ。世銀グループの中で は、世銀とIFCが協力して、教育における民間セクターの役割についての知識を強化し、民間セクターの取組みに国家の教育目標との整合性を持たせるような 政策環境や規制構造の構築を図る。最後に、世銀はこの戦略を、国際レベルと国家レベルの両方における戦略的パートナーシップを通じて実行し、教育システム を強化する。グローバル・パートナーシップの下で、低所得国による教育関連のMDGs達成を図る「万人のための教育（EFA）ファスト・トラック・イニシ アティブ」の支援・強化に引き続き力を注いでいる。

戦略の成功度を評価するため、世銀グループはパフォーマンス、成果、影響についていくつかの指標を使う。説 明責任が教育のシステム・アプローチの主眼であるため、世銀は自らの戦略の有効性を確実に把握していく。指標は表1にある通り、実行指標（世銀が直接管理 している分野が対象）、結果指標（前進にはパートナー国と世銀の両方の努力が必要な分野が対象）、成果指標（教育戦略の最終目標に向けた進捗状況をモニ ター）としている。

「すべての人々のために学習の機会を」の目標達成は容易ではないが、これからの10年に設定するにはふさわしいアジェンダだ。就 学率を前年よりも一気に高めることは可能だが、学習成果で大きく前進することははるかに難しい。学習成果を上げるためには通常、制度の変化で可能になる構 造上と行動面の変化が必要であり、新戦略はこれを支援していく。技術面の細部を整えるだけでは十分ではない。改革には、国の実施能力面の制約と、政治経済 という2つの課題への対応も必要である。改革には、数多くのステークホルダーからの支持が必要となり、その際に教師が特別な役割を果たす。結果と影響の指 標は表1の通りだが、進捗状況は、その国が本当の意味での改革を実施し、それをやり遂げるという政治的意図を備えているかどうかによって決まる。世銀グ ループは援助に当たってこうした制約を考慮に入れ、各国の状況や学習成果達成のための現実的な目標に見合った支援を行う必要がある。それでも、こうした努 力を払うだけの価値はある。子どもや若者が学ぶことで、生活が改善し、国が発展するからだ。

図1  教育分野における世界銀行の戦略的優先課題 2020

注：

a. 世界銀行は「教育のベンチマークに係る取り組み（SABER）」プログラムの下で教育システム・ツールを開発中である。その一環として、ひな形となる「世 界中の教師に関する方針」が、戦略と共に発表されている。本戦略の初年度に発表される予定のシステム・ツールとしては、「学習アセスメント」「早期育成」 「労働力育成」がある。オンライン上のSABERデータベースは世銀の教育分野のウェブサイト上で維持される。
b.定期的かつ持続可能な形でのアセスメントの活用。
c. 世銀は2010年から、サブサハラ・アフリカ諸国を中心に、教育関連のMDGsが最も遅れている国々に対し、7億5000万ドルをコミットする。世銀は、 特にファスト・トラック・イニシアティブを通じて、開発パートナーと緊密に連携し、成果ベースの資金援助を拡大し、こうした国々での革新的な取組みを支援 する。一部の国から得られた教訓からは、女子対象の奨学金、条件付現金給付、スクール・グラントなど需要に着目した取組みは、恵まれない層や地域の就学率 や出席率の阻害要因を解消するのに役立つことがあることがわかる。世銀はまた、こうしたイノベーションから得られた教訓を広く発信して、将来の政策や取組 みの参考にする決意である。