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OPINIÃO 15 de Dezembro de 2020

A Nova Janela de Oportunidade para o Fundo de Participação dos Estados

A alocação de recursos da União aos entes subnacionais é um importante canal para melhorar eficiência e equidade da provisão de serviços públicos no território nacional. A pandemia causada pelo vírus Sars-Covid-2 afetou a arrecadação e a saúde fiscal de todos os estados, mas de forma diferente. Com vista a atenuar os choques negativos de arrecadação, a União se comprometeu a manter as transferências dos maiores fundos equalizadores (FPE e FPM) no mesmo patamar de 2019. Se por um lado é importante que a União apoie os entes subnacionais em momentos de crise, por outro é importante também conseguir identificar o impacto da crise nos entes subnacionais para que o apoio seja direcionado aos que mais precisam.

Nesse contexto, é importante entender os mecanismos de alocação por trás do FPE e também a potencialidade em promover equidade e eficiência que o fundo proporciona. De fato, o Fundo de Participação dos Estados (FPE) é a mais importante transferência intergovernamental da União aos Estados e Distrito Federal. Composto por 21,5% da arrecadação do imposto de renda (IR) e 21,5% da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados (IPI), o valor do fundo em 2018 foi de cerca de R$ 90 bilhões.

Quando o FPE foi implementado pela primeira vez, em 1965, apenas 10% das receitas arrecadadas pelo IR e IPI eram destinadas a ele. Através dos anos, o tamanho do fundo aumentou, mas a metodologia usada para a alocação de recursos se manteve a mesma. Com a Constituição de 1988, e a subsequente promulgação da Lei Complementar 62/1989, buscou-se alterar o sistema de repartição de recursos do fundo. A LC 62/1989 tinha caráter temporário, definia cotas fixas para repartição do FPE entre os estados e não contava com critérios claros estabelecidos. Na época, foi acordado que 85% dos recursos seriam alocados nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e 15% nas regiões Sul e Sudeste. Esperava-se que uma nova alocação de recursos fosse definida pelo Congresso até 1992 (inclusive fazendo uso dos dados do censo de 1990, que na prática aconteceu em 1991).

Ocorre que o Congresso não votou um novo método de repartição de recursos mesmo depois da disponibilização dos dados censitários do início dos anos 90. Em meados dos anos 2000, diversos estados insatisfeitos com a alocação de recursos ajuizaram ações no Supremo Tribunal Federal (STF) questionando a validade da Lei Complementar 62/1989. O STF declarou a inconstitucionalidade do inc. I do art. 2º da referida lei, determinando que uma nova alocação de recursos fosse implementada a partir de 2012.

Assim, em 2013, o Congresso votou a Lei 143/2013 para determinar a nova forma de partilha dos recursos do FPE. Mas a nova legislação previa mudanças marginais na metodologia e cálculos feitos pelos entes subnacionais indicam que, considerando um crescimento anual do PIB de 3%, a nova repartição de recursos só teria aplicabilidade plena no ano 2280! Assim, mais de 30 anos depois de sua promulgação, a LC 62/1989, de caráter temporário, ainda determina o percentual que cada estado tem direito no âmbito do FPE.  Os estados voltaram a recorrer ao STF e em junho de 2020, a ADI 5069, que questiona a legalidade da Lei 143/2013 entrou na pauta de votação. Uma nova decisão do STF em favor dos entes subnacionais, forçaria o Congresso a rever os mecanismos de alocação de recursos do FPE.

Desde 2018, o Banco Mundial tem trabalhado em colaboração com a Secretaria do Tesouro Nacional com o intuito de rever os mecanismos de partilha do FPE, baseando-se em melhores práticas internacionais, e considerando a vasta literatura de transferências intergovernamentais existente. Um dos métodos mais usados internacionalmente para determinar a forma de partilha de recursos de transferências intergovernamentais é o método do hiato fiscal.

Esse método mensura diretamente as necessidades de despesa e a capacidade fiscal de cada estado e identifica os estados com hiato positivo (cuja necessidade de despesa é maior do que a sua capacidade fiscal), para distribuir proporcionalmente os recursos do fundo equalizador. No método do hiato fiscal, calcula-se as necessidades de gasto que o estado é responsável por prover em cada setor, identificando o principal fator (ou fatores) que determinam esse gasto (por exemplo número de crianças em relação ao gasto em educação, ou número de habitantes acima ou abaixo de determinada faixa etária para gastos em saúde). O cálculo da capacidade fiscal é o resultado da arrecadação potencial própria, receitas compartilhadas, e outras receitas relevantes. É importante utilizar arrecadação potencial própria ao invés de arrecadação real própria para evitar incentivos perversos de taxação e deixar de arrecadar para assim receber mais transferências.

Seguindo a metodologia do hiato fiscal, diversos cenários de reformulação foram simulados, propondo uma realocação do FPE em pelo menos 3 fundos equalizadores: fundo equalizador para saúde, fundo equalizador para educação e um fundo equalizador geral (que considera as demais despesas). A separação do FPE em três fundos ocorre porque a constituição requer que 25% das receitas do FPE sejam destinadas para educação e 12% para saúde. Se apenas um fundo equalizador fosse implementado, isso significaria que ele teria que ser ao mesmo tempo vinculado para educação e saúde e desvinculado para todas as outras despesas. Assim, seria mais transparente (e computacionalmente mais coerente) ter fundos (equalizadores) separados alocados exclusivamente para educação e saúde.

A metodologia proposta é flexível e permite diferentes combinações. Dado seu caráter modular, seria possível que o FPE fosse desmembrado em fundos separados para saúde e educação, ou mesmo combinar os recursos desses dois setores em um fundo único. Além disso, a metodologia também permite simular a elaboração de um fundo de incentivo ao desempenho (“performance grant”) na linha do que foi aprovado recentemente no Novo FUNDEB, com vistas a melhorar a qualidade do gasto público dos entes subnacionais. Por fim, é importante ressaltar que o desmembramento do FPE em fundos equalizadores para setores específicos apenas torna mais transparente as decisões alocativas pactuadas e não compete com sistemas ou fundos existentes, como o SUS e o próprio FUNDEB.

As reformas propostas melhoram a equidade do sistema atual mas também implicam perdas financeiras para alguns estados, que seriam difíceis de serem absorvidas no curto prazo. Assim, uma reforma do FPE precisa levar em consideração um período de transição adequado para que os entes possam se adaptar às novas regras, sem prejudicar a provisão de serviços públicos.

Esta coluna foi escrita em colaboração com Kjetil Hansen, especialista sênior do Banco Mundial para o setor público.

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