Capítulo XI. Empresas públicas y privadas: cómo hallar la combinación óptima

Durante el siglo XX, la importancia económica del Estado aumentó en todo el mundo. En los países desarrollados, el gasto del gobierno central representaba menos del 10% del producto interno bruto (PIB) al comenzar el siglo, pero en muchos de ellos, para los años noventa, esa proporción había trepado a casi el 50% (Gráfico 11.1; Cuadro de datos 3). Entre los principales factores históricos que contribuyeron a la expansión del Estado se cuentan la revolución rusa de 1917 y la gran depresión de los años treinta. La información parece indicar que esa expansión continúa hasta hoy: en los últimos 35 años, la participación del gasto público en el PIB de los países desarrollados aproximadamente se duplicó.

En los países en desarrollo, el papel económico del Estado creció extraordinariamente en la segunda mitad del siglo XX, finalizado el colonialismo y en pos de algunos objetivos de desarrollo como la industrialización y la equidad Sociales. En muchos de estos países, el Estado trató de movilizar recursos y orientarlos hacia un rápido crecimiento económico , en lugar de limitarse a estabilizar la economía, como en la mayoría de los países desarrollados. Hasta el decenio de 1980, el modelo de desarrollo dominado por el Estado —que incluía la planificación centralizada y el control estatal de la economía — gozó de una amplia adhesión. Sin embargo, en los países en desarrollo, la participación del gasto público en el PIB no llega a la mitad de la registrada en los países desarrollados (véanse el Gráfico 11.1 y el Cuadro de datos 3). ¿Significa esto que una participación creciente del gasto público en el PIB debe considerarse un signo de desarrollo?

El dilema de la propiedad pública frente a la propiedad privada

En los países en desarrollo, los presupuestos públicos no sólo son proporcionalmente menores, sino que tienen estructuras diferentes. En los países desarrollados, más de la mitad del gasto público se destina a los servicios Socialeses, como las jubilaciones, los seguros de desempleo, el sistema de seguridad Sociales y otros pagos de transferencia. En los países en desarrollo, en cambio, se destina mucho menos gasto público a los servicios Socialeses y mucho más a la subvención de empresas estatales comerciales (es decir, que venden bienes y servicios). Éstas, a diferencia de otras empresas estatales que prestan servicios públicos gratuitos (por ejemplo, las escuelas y los dispensarios), podrían estar en manos de firmas privadas con fines de lucro. Sin embargo, en algunos casos los gobiernos prefieren mantenerlas bajo su control directo. La participación de las empresas estatales comerciales en el PIB y en la inversión interna bruta suele ser mayor en los países más pobres (Gráfico 11.2).

Un porcentaje elevado de empresas estatales ¿constituye un problema; es bueno o malo para el crecimiento económico y el progreso de los países en desarrollo? Los partidarios de mantener una gran proporción de empresas públicas sostienen lo siguiente:

• Sólo el Estado es capaz de proporcionar inversiones suficientes para la modernización tecnológica de las principales industrias nacionales.
• Sólo el control estatal directo de determinadas empresas puede impedir que se fijen precios altos, inaceptables por razones Socialeses, para bienes y servicios básicos como la energía, la vivienda y el transporte.
• Sólo la propiedad estatal de las empresas más grandes puede impedir el desempleo elevado.

Por otra parte, la experiencia de muchos países demuestra que, normalmente, las empresas estatales son menos eficientes que las privadas. Una de las principales razones es que los administradores públicos tienen poco o ningún incentivo para tratar de que sus empresas sean rentables. Gracias al fácil acceso a las subvenciones estatales y los préstamos con garantía del Estado, desaparece el peligro de una quiebra, que puede actuar como factor de disuasión de la ineficiencia. Además, suele ser muy difícil lograr que una empresa pública dé ganancias, porque en muchos casos los gobiernos mantienen bajos sus precios de venta, en forma artificial, y no le permiten despedir personal.

En los países donde las empresas estatales tienen una participación importante, su escasa eficiencia puede obstaculizar el crecimiento económico. Asimismo, los gobiernos tienen que compensar las pérdidas financieras de estas empresas ineficientes. Para cubrir el consiguiente déficit presupuestario, en muchos casos los gobiernos se ven obligados a emitir más dinero, lo que provoca inflación, o pedir préstamos, lo que aumenta la deuda interna o externa. En ambos casos, las economías nacionales se desestabilizan y se pierden oportunidades de crecer.

En vista de lo antedicho, ¿es preferible mantener las empresas bajo control estatal? ¿Cuáles son el tamaño y la composición ideales del sector público de un país? ¿Se puede dar respuestas generales a estos interrogantes, independientemente de las convicciones ideológicas?

A decir verdad, cada vez se acepta más la idea de que la intervención estatal se justifica únicamente cuando el mercado falla. Hay cinco situaciones básicas, llamadas fallas del mercado, donde el sector privado suele producir una cantidad excesiva o insuficiente de determinados bienes y servicios:

• Producción insuficiente de bienes públicos, por ejemplo, defensa, orden público, caminos y protección ambiental.
• Producción insuficiente de bienes y servicios con externalidades positivas (como la salud pública y la educación) y producción excesiva de bienes y servicios con externalidades negativas (como los cigarrillos).
• Fijación de precios muy elevados y producción insuficiente por parte de monopolios naturales por ejemplo, las empresas de suministro de agua y electricidad.
• Oferta insuficiente de servicios Socialeses, como las jubilaciones o los seguros médicos y de desempleo.
• Suministro insuficiente de información a algunas partes afectadas por procesos del mercado (por ejemplo, información sobre la calidad de los alimentos y los medicamentos para aquellos consumidores cuya salud estÁen riesgo).
  

Estas cinco situaciones exigen alguna forma de intervención del Estado. Sin embargo, incluso en los mercados donde existen fallas indudables, no necesariamente la provisión estatal de los bienes y servicios insuficientes es la mejor opción. Ya hemos comentado las causas de la escasa eficiencia de la administración de las empresas públicas, a las que habría que añadir la posibilidad de corrupción de los funcionarios. La suma de todos estos factores ha desembocado en lo que se denomina "fracaso del Estado". Como se ha tomado mayor conciencia de este problema, los gobiernos de algunos países desarrollados están tratando de buscar otras salidas que reemplacen a la propiedad estatal, por ejemplo, nuevos métodos de reglamentación o financiamiento estatal para el suministro privado de bienes públicos. El fenómeno reciente del financiamiento estatal de cárceles privadas en los Estados Unidos ¹ constituye un ejemplo notable de la búsqueda de nuevas soluciones.

¿Hay una tendencia hacia la privatización?

Al privatizar todas las empresas que el sector privado pueda administrar satisfactoriamente, en muchos casos los gobiernos logran, por un lado, mejorar la eficiencia de la economía del país y, por el otro, eliminar la pesada carga que la subvención de empresas deficitarias representa para los presupuestos nacionales. De este modo, pueden concentrarse en tareas que no se pueden trasladar a los mercados, como la formación del capital humano y la adopción de las medidas necesarias para el desarrollo humano (véase el Capítulo 1). Por ejemplo, según algunas estimaciones, si los fondos asignados en el presupuesto a la subvención de empresas estatales se hubieran destinado a la atención de la salud pública, el gobierno central de México podría haber cuadruplicado, aproximadamente, el gasto en salud, y el de la India podría haberlo quintuplicado, o bien México podría haber incrementado el gasto en educación en un 50%, y la India, en 550%.

Para que los gobiernos dejen de proporcionar los bienes y servicios que se pueden comercializar, debe haber sectores privados activos dispuestos a asumir esa tarea. En algunos casos, hasta es posible reducir la preponderancia económica de las empresas estatales sin recurrir a grandes privatizaciones, fundamentalmente por medio de una liberalización del mercado que dé por resultado un crecimiento acelerado del sector privado. Es lo que ocurrió en la República de Corea en los decenios de 1970 y 1980, y en China en los años ochenta y noventa. Pero lo más común es que se necesiten programas especiales de privatización, particularmente donde el sector público es mucho más grande que el privado y absorbe una gran cantidad de recursos nacionales escasos.

Desde el decenio de 1980, muchos países desarrollados y en desarrollo han adoptado programas de privatización. Se puede tratar de juzgar su magnitud analizando los datos sobre los ingresos públicos provenientes de la privatización en el Cuadro de datos 3. Cabe señalar que en estos datos no sólo incide la magnitud de la privatización sino también el método empleado. La venta de una empresa estatal a terceros ajenos a ella normalmente produce mayores ingresos que la venta a sus administradores y empleados, mientras que una privatización con cupones (como las realizadas en Rusia en 1991-93) no genera ingresos.

En la actualidad, el proceso de privatización más gigantesco es el que se estÁllevando a cabo en los países donde antes imperaba el régimen Socialesista. La transición a la economía de mercado requiere la privatización, en una escala sin precedentes, de las antiguas empresas estatales que solían dominar la economía. En el Gráfico 11.3. se pueden observar los diferentes puntos de partida y ritmos del proceso de privatización en este grupo de países. Entre otras regiones del mundo en desarrollo, los programas de privatización se han acelerado en América Latina y el sudeste asiático, mientras que en África al sur del Sahara el proceso es menos pronunciado.

Lamentablemente, en algunos países en transición —particularmente los que sufren crisis económicas— las reformas del mercado han llevado al Estado a abandonar sus funciones básicas, como mantener el orden público o los servicios Socialeses de importancia crítica. Por ejemplo, a la vez que se han reducido las subvenciones a las empresas deficitarias —y en algunos casos en lugar de ello— se han eliminado importantes programas de salud y educación. Tales políticas no sólo han sido perjudiciales para el bienestar de la población sino que también han socavado las bases del desarrollo futuro de los países afectados.

Muchos especialistas sostienen que, si bien el Estado como motor exclusivo del desarrollo ha fracasado, el desarrollo sin intervención alguna del Estado correría la misma suerte. Reflexionemos sobre este tema: ¿por qué tanto un Estado eficaz como un sector privado viable son importantes para el desarrollo?