06 Ekim 2017 Cuma

Dönüşüme Güç Vermek: Dünya Bankası Grubu’nun Başarıya Yönelik Kararlılığı

Türkiye’nin Bilecik ilinde bir kahvehane işleten Fatma Ayaz, “Elektrik bizim her şeyimiz demek! Teknoloji demek —elektrik olmadığında hayat duruyor! Çamaşır yıkayamıyorsunuz, televizyon izleyemiyorsunuz, temizlik yapamıyorsunuz, hiçbir şey yapamıyorsunuz!” diyerek doğrudan konuya giriyor. Günlük yaşamında hem evini çevirebilmek hem de müşterilerine hizmet verebilmek için ucuz elektriğe bağımlı. Daha geniş anlamda ise, enerjiye erişim ihtiyacı tüm ekonominin büyümesi bakımından temel bir önem taşıyor.        

Neredeyse 80 milyona yakın bir nüfusu olan Türkiye’de elektrik talebi son yıllarda yıllık yaklaşık yüzde 7 oranında artmıştır ve güvenilir ve temiz elektrik arzını arttırmak için istikrarlı bir şekilde çaba harcanması zorunlu hale gelmiştir. 2000’li yılların başlarından bu yana birbirleri ile bağlantılı olarak alınan bir dizi önlem yoluyla, Türkiye bir yandan bu artan talebi karşılamaya çalışırken bir yandan da özel sektör yatırımlarını ve yenilikçiliği teşvik etmiştir. Tüm bu süreç boyunca da Dünya Bankası Grubu’nun yardımlarından yararlanmıştır.

Bir yandan uzun vadeli sürdürülebilirliği sağlarken aynı zamanda bir ülkenin ihtiyaçlarını karşılayabilmek için bir sektörün dönüştürülmesi neye mal olur? Banka Grubu’nun yirmi yıldan uzun bir süredir yakın bir şekilde çalımalar yaptığı Türkiye elektrik sektörü bu sürecin neler içerdiği ve nasıl yardımcı olabileceğimize ilişkin bir perspektif sunmaktadır.

Kriz ve fırsat

2000-2001 yıllarında, Türkiye büyük bir ekonomik kriz ile karşı karşıya kaldı. Bu kriz, başka birçok zorluğun yanında, ülkenin elektrik enerjisine ilişkin ilk özelleştirme çabalarından doğan yükümlülükleri özellikle ön plana çıkardı.  Hükümetin 1990’lı yıllarda özel yatırımcılar ile yaptığı bazı anlaşmalar,  krizi atlatamayacak şekilde yapılandırılmıştı.  Hükümet bu sözleşmelerden bazılarını iptal etmek zorunda kalmış, bazı davalar Dünya Bankası Grubu’nun uluslararası yatırım ihtilaflarını ele alan kolu olan ICSID’e kadar taşınmıştı. 

O zamanlar Türkiye portföyü üzerinde çalışan bir Dünya Bankası görevlisinin tabiriyle, “bu özel sektörün belini kıran bir dönem olmuştu”—özellikle de ülkenin elektrik sektörüne yatırım yapmaya başlayan özel şirketler için.

Ancak aslında kriz kendini gösterdiğinde Dünya Bankası Grubu duruma yabancı değildi.  Türkiye Hükümeti 1990’lı yıllarda özel sektör aktörlerini elektrik piyasasına çekmek için değerlendirdiği seçenekler için Dünya Bankası Grubu da katkılar sağlamıştı.  Hükümetin başlangıçta benimsediği özelleştirme modelinin krize dayanıklı olmadığı ortaya çıkmakla birlikte,  bu zorlu dönemde yanlarında durduk ve bu kriz  daha sürdürülebilir çözümler sunma  konusundaki kararlılığımızı yeniden tazelemiştir.  Zaman içerisinde bu ortaklık özel şirketlerin sektöre daha istikrarlı ve adil bir şekilde katılımının yolunu açmıştır.

O yıllara geri dönüp baktığımızda bu dönüşümü sürükleyen unsurlar neler olmuştur? 

Reform ortakları

Hükümet kendi adına özel sektörün oyuna dahil edilmesinde sağlam bir kararlılık sergilemiştir.  Kriz daha iddialı reformların ve işleri yoluna koyma sürecinde yapılan bazı sert tercihlerin fitilini ateşlemiştir.  Türkiye Büyük Millet Meclisi 2001 yılında daha iyi bir düzenleyici ortam oluşturmak amacıyla yeni kurumlar da kuran bir kanunu kabul etmiştir. Elektrik sektörünü dönüştürme vizyonu gerçek anlamda ülkenin öncülüğünde ilerleyen bir plan olmuştur.

Kriz sonrasındaki yıllarda,  Dünya Bankası reformları desteklemek için kapsamlı çalışmalar yapmıştır.  Hükümet değişiklikleri yapmak için yoğun bir istek duyarken, bizler de bunlara uymak ve esnek olmak istiyorduk.  Dünyanın dört bir yanından uzmanlık bilgisi aktardık ve aynı zamanda karar vericiler ile tutarlı ve sürekli bir otak çalışma sergiledik.  Ekibimiz kilit gelişmelerden bazılarının, bakanların yoğun programları arasında rastgele yakalana anlarda  fırsatçı bir şekilde  meydana geldiği hatırlamaktadır.  Bu sürecin  içinde bizzat görev alan bir kamu görevlisi Dünya Bankası’nın katkılarını “o zaman için hayati önemde ve çok başarılı” olarak tanımlamıştır.  

Sektörde reform yapma vizyonu kanun ile teminat altına alınmıştır.  Ancak bunun başarılması için başlangıçta belirlenen  tarihlerin sonradan gerçekçi olmadığı ortaya çıkmıştı.  Başlangıçta reformların üç yılda tamamlanması planlanıyordu; ama gerçekte 10 ila 12 yıl arasında bir zaman aldı.  Bir piyasa yapısı ve tasarımı geliştirmek, kurumlar oluşturmak ve bunar işçin kapasite geliştirmek zaman ve esneklik gerektirir.  Ülkeler mevzuat ile öngörülen reform programını uygularken çok çeşitli desteklere ihtiyaç duyarlar. Bizler de bu tüm bu süreç boyunca orta çalışma imkanını sürdürmek ve ihtiyaçlara cevap verebilmek için çalışmalar yapıyoruz.

Uygulama zorluğu

Türkiye tüm elektrik sektörünü işleten tekel konumundaki tek bir kamu işletmesinden, elektrik üretim, iletim ve dağıtım fonksiyonlarını yürüten birden fazla ihtisaslaşmış şirketin olduğu bir düzene geçiş yapmıştır.  Bunların işler ve rekabet eder bir hale getirilmesi, sözleşme türleri, donanım ve sistem gereksinimleri  hakkında kararların alınması, satışlar ve imtiyazlar için hazırlıklar yapılması gerekiyordu.  Benzer şekilde, yeni düzenleyici kurumun kuruluşu, personel yapısının ve bütçesinin oluşturulması için zaman gerekiyordu. Bunun için gerekli kapasite oluşturma  çalışmaları yıllar almış, karmaşık Bilgi Teknolojisi sistemlerinin  kurulması için de büyük atılımlar yapılması gerekmiştir. 

Dünya Bankası, piyasa yapıları, düzenlemeler ve fiyatlandırma konularında teknik uzmanlık birikimini ve politika yardımını harekete geçirirken, aynı zamanda hükümetin elektrik piyasasını rekabete açma çabalarını desteklemek için kalkınma politikası kredileri sağlamıştır.  2006 yılında faaliyete geçirilen bir toptan satış piyasası özel sektörden yatırımcılara açık fiyatlandırma sinyalleri sağlamıştır.  2007 itibariyle, elektrik piyasasının yaklaşık yüzde 70’i serbestleştirilmiştir.

Öte yandan, özel sektör yatırımları için güvenilirliğin oluşturulması da zaman almaktadır.  Türkiye, yerli özel finansörlerin uluslararası yatırımcılara göre daha erken bir aşamada işe koyulmasına olanak tanıyan çekirdek bir grup yerel yatırımcıya sahip olması bakımından şanslıydı.  Bu tip reformları güvenilir ve güçlü kılmak bakımından yerli oyuncular kritik bir rol oynayabilir.  Yerli oyuncular bu çabaları meşrulaştırarak sürecin yerel düzeyde daha fazla sahiplenilmesine yardımcı olabilirler. Aynı zamanda hükümetin ihtiyaçlara karşı daha hassas olmasını sağlar ve kamuoyu nezdinde daha geniş bir şekilde benimsenmelerini sağlarlar.  

Türkiye örneğinde, yapılan reformlar daha önceki özelleştirme anlaşmalarında yer alan oyuncuların rollerinin yeniden dağıtılmasını dahi gerektirmiştir. Yeni elektrik kanunu kabul edilip yürürlüğe girdikten sonra, reform çabası özel sektör yatırımlarında bir dönem noktasına ulaşmıştır.

Katalizör işlevi gören finansal destek

Dünya Bankası Grubu’nun Türkiye ile olan ortaklığı Grup bünyesindeki tüm kuruluşları—Dünya Bankası, IFC, MIGA ve ICSID— ve finansal araçlarımızın çok çeşitli bir bileşimini kapsamıştır.  Banka Grubu kuruluşlarının ülkeye sağladığı destek elektrik sektöründe kesişmiş, piyasanın şekillendiği bir dönemde Dünya Bankası’nın sağladığı yukarı yönlü teknik yardımlar ve politika kredileri ile IFC ve MIGA’nın özel sektör odaklı yatırımları ve garantileri başarılı bir şekilde birleşmiştir.

Dünya Bankası için, kamuya sağlanan krediler  özel sektör yatırımları için bir katalizör görevi görmüş, yoksullar için erişimin yaygınlaştırılmasına ve enerji sektörünün iklim bakımından daha akıllı hale gelmesine yardımcı olmuştur.  Önemli bir örnek olarak, 2004 yılında sağlanan 202 milyon $’lık bir kredi, Türkiye’nin yenilenebilir enerji sektörü programını başlatmasını sağlayarak önemli bir kaldıraç etkisi yaratmış ve milyarlarca dolarlık özel sektör yatırımının yolunu açmıştır.

"Türkiye elektrik ve enerji ihtiyacı artan bir ülkedir. Dolayısıyla, enerji kaynaklarını çeşitlendirmek ve alternatif ve daha verimli enerji teknolojilerinden yararlanmak büyük önem taşımaktadır."
Ercan Sayarı
Genel Müdür, Nuh Çimento Şirketi

Dünya Bankası ile uzun süredir birçok alanda ortak yürütülen çalışmalar yatırımlar için IFC’nin de adımını atabileceği şekilde kapıların açılmasına yardımcı olmuştur.  IFC 2008 yılından bu yana  özel elektrik şirketlerine yatırım yapmakta ve daha fazla özel şirketin sektöre girişini sağlamaktadır. Öte yandan, MIGA ise sağladığı 300 milyon $ tutarındaki garantiler ile katkıda bulunmuştur. IFC elektrik dağıtım ve üretim yatırımlarına 3 milyar $ tutarında yatırım yapmıştır: bunun 1,2 milyar $’lık bölümü kendi hesabına yaptığı yatırımlar iken, geri kalan 1,8 milyar $’lık bölümü başka finansörler aracılığıyla harekete geçirdiği  yatırımdır.

Kurumlarımız birlikte çalışarak, hem kamu sektörüne hem de özel sektöre finansman sağlayacak şekilde piyasayı segmentlere ayırmıştır.  Bu sembiyotik ve etkili bir ilişki olarak kendini kanıtlamıştır.  Başlangıçta IFC piyasayı anlayabilmek için Dünya Bankası ile yoğun bir şekilde istişare yapmıştır.  Daha sonra piyasada nelerin işe yaradığı ve nelerin iyileştirilmesi gerektiği konusunda deneyim kazanması ile birlikte, IFC de Dünya Bankası’nın Hükümet ile devam etmekte olan çalışmaları için geri bildirim sağlayabilmiştir. Böylelikle, yakın bir ortaklık içerisinde çalışarak, çabalarımızı kanıtlara ve çıkarılan derslere dayalı olarak geliştirme imkanımız olmuştur.

"IFC’nin yatırımı genel olarak Türkiye’nin enerji sektörüne duyulan güvenin bir sembolüdür ve bir örnek teşkil ederek diğer kurumsal yatırımcıları da teşvik etmektedir."
Hamdi Akin
Yönetim Kurulu Başkanı, Akfen Holding

2015 itibariyle, Dünya Bankası Grubu’nun toplam yatırımları ve taahhütleri 7 milyar $’ı geçmiş durumdadır. Elektrik sektörünün açık ve rekabetçi bir piyasaya dönüştürülmesi ile birlikte, bu destek 2000 yılından bu yana 55 milyar $’dan fazla özel sektör yatırımının harekete geçirilmesine yardımcı olmuştur.

Image

Dönüşümü Başarmak

Bugün Türkiye’de elektrik dağıtım sektörünün tamamı özel sektörünün elindedir.  1990 yılında 58 GWh olan üretim 2016 itibariyle neredeyse beş katlık bir artışla 273 GWh’e ulaşmıştır ve bunun yüzde 90’ı özel sektörden gelmektedir.  2014 itibariyle ülke nüfusunun yüzde 100’ü elektrik erişimine sahiptir.  Öte yandan, 2013 itibariyle, yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği yatırımları ülke ekonomisinin 25 milyon ton petrol eşdeğeri tasarruf yapmasını sağlamıştır.   

"2015 itibariyle , özelleştirme ve yeni yatırımlar sonucunda devletin payı neredeyse yüzde 100’den yüzde 30’a düşmüştür."
Budak Dilli
Eski Genel Müdür, T.C. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı

Birkaç önlem Türkiye’nin başarısında özellikle kritik bir rol oynamıştır.  Yapılan reformlar fiyatların belli ve öngörülebilir olduğu, hedeflerin açık bir şekilde belirlendiği ve bağımsız bir düzenleyici kurumun faaliyet gösterdiği bir düzenleyici çerçeve oluşturmuştur.  Hükümet varlıkların mülkiyetini  kendi elinde tutmuş, sadece işletme haklarını satmıştır. Bu şirketler için temiz bir sayfa açmıştır.  Hükümet aynı zamanda garantiler vermekten kaçınarak piyasa risklerini yatırımcıların üstlenmesini sağlamıştır.

Açıklığa ve rekabete geçiş tamamlanarak,  ülke 2015 yılından bu yana iyi işleyen bir elektrik borsasına sahip olmuştur.  Türkiye iddialı hedefler peşinde ilerlemeye devam etmektedir: 2023 yılına kadar enerji verimliliğini yüzde 20 oranında arttırmayı ve yenilenebilir enerji kaynaklarından üretilen elektriğin toplam enerji ihtiyacının yüzde 30’unu karşılamasını planlamaktadır. 

Başka ortak çalışmalar için bir model mi? 

Türkiye’nin elektrik sektöründe elde edilen başarı başka ülkelerde ve sektörlerde yapılacak  ortak çalışmalarımız için bir örnek teşkil eder mi? 

Burada yapılan çalışmalar başka ülkelerin reformlarını incelerken oluşturduğumuz düşüncelerimizi kesinlikle  etkilemektedir.  Örneğin, daha önceki fiyat düzeltmelerinin hızlı yapılması gerektiği yönündeki varsayımımızı değiştirdi ve bu konuda daha sabırlı hale geldik.  Çıkardığımız dersleri uygulamanın yollarını ararken,  yardımlarımızı daima her ülkenin kendi koşullarına uygun olarak tasarlamamız gerektiği hususunu da kabul ediyoruz. 

Daima işin başında müşteri ülkeler bulunmaktadır ve başarı için en önemli faktör ülkenin kendi karar vericilerinin kararlılığı ve desteği olarak öne çıkmaktadır. Dünya Bankası Grubu, kamu ve özel sektörde sahip olduğu onlarca yıllık deneyiminin desteğiyle  benzersiz küresel erişim ağını yansıtan uzmanlık birikimini sunarak yardımcı olmaya daima hazırdır.  Geniş ve giderek daha da genişleyen bir çeşitlilikte finansal araçlar sunmaktayız ve projelere katılımımız başka piyasa oyuncularının yatırımlarının da harekete geçirilmesine yardımcı olmaktadır. 

Bu temel olarak Dünya Bankası Grubu’nun deneyimlerinden dersler çıkararak ve süreç boyunca finansmandan ve hazır destekten yararlanarak,  karşı karşıya olduğu spesifik zorluklar için çözümler üreten bir ülkenin hikayesidir.  Elbette her ülke kendine özgü koşullara sahiptir.   Türkiye sadece güçlü yerli oyunculara sahip olmanın avantajından değil, aynı zamanda AB düzenlemeleri ile uyumlaşma teşvikleri dahil olmak üzere Avrupa Birliği ile olan ilişkilerinden de yararlanmıştır.  Sektörler arasında değişkenlikler de mevcuttur: Türkiye’nin gaz sektörü reformları elektrik sektöründeki reformlara göre daha yavaş ilerlemiştir.  

Geleceğe Bakış

Türkiye’deki başarı öyküsünden en fazla tekrarlanabilecek şey, bu ortaklığa getirdiğimiz uzun vadeli bağlılıktır.  Krizlerle karşı karşıya kalan ve özel sektör katılımı ile ilgili daha önce alınan bazı kararları yeniden düşünmek durumunda kalan bir ülkenin yanında durmaya devam ettik. Sabırlı olduk, güven tesis ettik ve mevcut durum değişirken yeni ortaya çıkan fırsatların bir fark yaratmasını bekledik. Sunduğumuz finansman olanakları ile teknik danışmanlık hizmetleri bileşiminin, müşteri ihtiyaçlarına uygun hale getirilmesi konusunda istekli bir şekilde hareket ettik. 

Aynı zamanda çeşitli Banka Grubu kurumlarının çalışmalarının her birimizin sunduğu finansman ve uzmanlık bilgileri ile koordine etmenin etkili yollarını bulduk.  Öte yandan bu çalışmalar geçmiş zamanda kalmayacaktır; çünkü büyümeye ve evrilmeye devam eden bir sektördeki ortak çalışmalarımız yoğun bir şekilde devam etmektedir. 

"Dünya Bankası Grubu, orta gelirli ülkelerde özel sektör için öncül ve tamamlayıcı işleve sahip olacak ürünler sunmak amacıyla, bu ülkelere finansman ve uluslararası deneyimlerden edinilen teknik bilgiler sağlamaktadır. Uzun vadeli ortaklığımız Türkiye’nin kalkınma zorlukları ile baş etmesine yardımcı olmuş ve bu başarıları dünyanın dört bir yanındaki müşteriler ile paylaşmamıza olanak tanımıştır."
Johannes Zutt
Dünya Bankası Ülke Direktörü, Türkiye

Bu düzeyde bir kararlılık, hizmet verdiğimiz tüm ülkeler için de geçerlidir.  Müşterilerimizin gelecek için parlak bir potansiyel gördüklerinizi biliyoruz ve bunu gerçeğe dönüştürmek için onlara yardımcı oluyoruz.  Geleceğe dönük olarak, Banka Grubu bünyesindeki kuruluşlar arasında çabalarımızı sistematik bir şekilde koordine etmeye çalışıyoruz ve Dünya Bankası genellikle IFC, MIGA ve özel yatırımcılar için gerekli temellerin atılmasına yardımcı olmaktadır.  Bireysel projelerin sınırlarının çok ötesinde, büyük resim üzerinde odaklanmaya devam etmek istiyoruz.  Bunun için de ülkeler veya sektörler yeni zorluklar veya riskler ile karşı karşıya kaldıklarında bunlara uyum sağlamamız gerekiyor.

Dünya Bankası Grubu, en yoksul ve en kırılgan ülkelerden  ekonomik sıralamalarda hızla üst sıralara yükselen orta gelirli ülkelere kadar her türlü müşteri ile çalışmaya hazırdır. Ekonomilerini yaratıcı, sürdürülebilir ve herkesin çıkarına olacak bir şekilde geliştirirlerken, tüm bu ülkelerin refahlarını arttırmak için yeni ortaya çıkan fırsatlardan azami düzeyde faydalanmalarını istiyoruz.