Język strony:

ARTYKUŁ SPECJALNY

Polska: Reforma systemu wynagrodzeń w sektorze publicznym

18 lipca 2013

W Polsce odsetek osób zatrudnionych w administracji publicznej nie jest szczególnie wysoki, przynajmniej według europejskich standardów. Ogólna kwota wydatków na płace w sektorze publicznym, na poziomie około 10 procent PKB, także jest stosunkowo niska. Rząd rząd jest jednak zainteresowany reformą systemu kształtowania wynagrodzeń w sektorze publicznym. 

W związku z trudną sytuacją fiskalną Polski, płace w sektorze publicznym są od 2010 roku zamrożone. Rząd spodziewa się narastającej presji na wzrost płac, co nie pozostałoby bez wpływu na dążenia do ograniczenia deficytu fiskalnego. Rząd obawia się również, że brak jasno określonych reguł taryfikacji stanowisk, kształtowania wynagrodzeń oraz przyznawania awansów może negatywnie wpłynąć na motywację pracowników sektora publicznego.

Ministerstwo Finansów (MF) zwróciło się do Banku Światowego z prośbą o doradztwo merytoryczne dotyczące systemu wynagrodzeń sektora publicznego w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzi na trzy kluczowe pytania:

  • Czy obecny system pozwala na skuteczne utrzymywanie zagregowanego funduszu płac pod kontrolą?
  • Czy pensje są wystarczająco wysokie, aby przyciągnąć i utrzymać wykwalifikowanych pracowników?
  • Czy proces kształtowania wynagrodzeń jest sprawiedliwy (i motywujący dla pracowników)

Nowy raport Banku Światowego zatytułowany: „Polska: reforma praktyk w procesie kształtowania wynagrodzeń w sektorze publicznym” podejmuje próbę odpowiedzi na te konkretne pytania w odniesieniu do jednej z grup pracowników sektora publicznego czy też sfery budżetowej, a mianowicie ogółu pracowników opłacanych z budżetu rządu centralnego, w tym urzędników szczebla centralnego i służby mundurowe, ale bez osób opłacanych przez organy samorządu terytorialnego, czyli m.in. większości nauczycieli i pracowników ochrony zdrowia. 

  • Czy obecny system pozwala na skuteczne utrzymywanie zagregowanego funduszu płac pod kontrolą?

Analizując roczne trendy funduszu płac w stosunku do PKB, a także prowadzoną w ostatnim czasie politykę rządu wpływającą na fundusz wynagrodzeń, autorzy raportu Banku Światowego uważają, że obecny system – jak do tej pory – faktycznie pozwala na utrzymanie sumarycznego funduszu płac pod kontrolą. Wynika to przede wszystkim ze ścisłej kontroli sprawowanej przez Ministerstwo Finansów nad kopertą funduszu płac w każdym z resortów. Dodatkowo, w styczniu 2010 roku rząd podjął decyzję o ogólnym zamrożeniu płac w związku ze strategią konsolidacji fiskalnej będącej odpowiedzią na wprowadzoną przez Unię Europejską (UE) procedurę nadmiernego deficytu.

Jednak gdy Polska spełni zakładane cele w zakresie deficytu (tj. poziom deficytu spadnie poniżej 3 procent PKB), procedura zostanie uchylona, a tym samym czynnik zewnętrznej kontroli nad deficytem również. Aby go zastąpić, rząd proponuje wprowadzenie własnej reguły fiskalnej, ograniczającej wzrost wydatków władz centralnych do tempa wzrostu PKB. Zważywszy na fakt, że w tym przypadku pułap byłby nałożony przez same władze centralne – i mógłby zostać odrzucony przez Parlament – Bank Światowy zaleca, aby polski rząd rozważył również inne możliwe rozwiązania, takie jak na przykład rewaloryzacja wynagrodzeń do inflacji lub wzrostu PKB. 


Czy pensje są wystarczająco wysokie, aby przyciągnąć i utrzymać wykwalifikowanych pracowników?

Porównując poziomy wynagrodzeń autorzy raportu Banku Światowego ustalili, że w większości przypadków wynagrodzenie pracowników rządu centralnego generalnie jest zbliżone do poziomów wynagrodzeń oferowanych na podobnych stanowiskach w sektorze prywatnym, lecz w przypadku stanowisk kierowniczych i merytorycznych wysokiego szczebla wynagrodzenia są z reguły niedoszacowane w stosunku do ich odpowiedników w sektorze prywatnym.

Pomimo tej luki sektor publiczny jest aktualnie w stanie pozyskać i utrzymać pracowników, lecz może to wynikać po części ze spowolnienia gospodarczego i ograniczonych perspektyw na rynku pracy w Polsce. Wraz z powrotem lepszej koniunktury gospodarczej rząd może mieć problem z pozyskaniem i utrzymaniem wykwalifikowanego personelu, chyba że płace na wyższych stanowiskach kierowniczych i merytorycznych zostaną podniesione.

Czy proces kształtowania wynagrodzeń jest sprawiedliwy (i motywujący dla pracowników)?

Autorzy raportu stwierdzają, że obecny system kształtowania wynagrodzeń jest zbyt elastyczny i często zbyt mocno uzależniony od decyzji menedżera, przez co może nie być w pełni sprawiedliwy dla wszystkich pracowników. W chwili obecnej w służbie cywilnej wynagrodzenie danego pracownika jest obliczane w oparciu o referencyjną kwotę bazową, mającą zastosowanie do wszystkich członków korpusu służby cywilnej, oraz tak zwany mnożnik.  

W każdym ministerstwie osobie zarządzającej danym zespołem przysługuje prawo do proponowania zmian mnożników poszczególnych pracowników, przy zachowaniu bardzo szeroko nakreślonych dolnych i górnych limitów i pod warunkiem zatwierdzenia modyfikacji przez Dyrektora Generalnego w danym resorcie. Tak duża doza elastyczności ma swoje dobre strony. Menedżer może dostosowywać indywidualny poziom płac do warunków panujących na lokalnym rynku pracy, ma też możliwość wynagradzania najlepszych pracowników. Jednak system niesie też pewne ryzyko. Przy braku szczegółowych i obiektywnych opisów stanowisk, jasnych wytycznych dotyczących kształtowania wynagrodzeń, a także odpowiedniego przeszkolenia i nadzoru, swoboda decyzji może być zbyt daleko posunięta. W takich okolicznościach obecny system kształtowania wynagrodzeń może mieć negatywny wpływ na morale i motywację pracowników, a także zniechęcać wysoko wykwalifikowane osoby do pracy w sektorze publicznym.

Polska nie jest jedynym krajem, który boryka się z tym zagadnieniem i może wyciągnąć istotne wnioski z doświadczeń krajów takich jak Szwecja, Niemcy, Finlandia i Litwa, w których mamy do czynienia z różnym zakresem autonomii przyznanej menedżerom w zakresie decydowania o wynagrodzeniu podlegających im pracowników. W długim horyzoncie czasowym, dla bardziej sprawiedliwej płacy w Polsce autorzy raportu rekomendują kierunki polityki zgodne z rozwiązaniami znanymi ze Szwecji, ale w krótkim okresie bardziej praktyczny i właściwy byłby model podobny do tego stosowanego w Finlandii lub na Litwie.