СТАТИЯ

България : Реформата в железопътния сектор

11 Ноември, 2011


Image

Фигура 1: Сравнителни данни на българските железници с тези на някои европейски страни (2009)

Фигура 2: Каква е настоящата производителност на личния състав? (2009)

Фигура 3: Какви са тенденциите по отношение на пазарния дял на различните видове транспорт (железопътен спрямо сухопътен) в България?


КЛЮЧОВИ ВЪПРОСИ ОТСНОСНО РЕФОРМАТА В ЖЕЛЕЗОПЪТНИЯ СЕКТОР

Какво е развитието по заемите от Световната банка в подкрепа на железниците в България?През август 2011 г. правителството на България и Световната банка приключиха преговорите по двете операции в подкрепа на реформата в железопътния сектор. Става въпрос за инвестиционен заем за Национална Компания Железопътна инфраструктура в размер на 70 млн. евро за модернизация на поддръжката, както за и първия от поредицата от три заема за развитие на политиките за периода 2011-2013 г. в размер на 80 млн. евро всеки. След като цялата необходима документация бъде представена от правителството, двата заема ще бъдат представени пред Борда на изпълнителните директори на Световната банка за одобрение.

Наистина ли българските железници са в беда?
Приходите на Български държавни железници (БДЖ ЕАД) намаляха значително през 2008, 2009 и 2010 година. През 2009 и 2010 г. БДЖ ЕАД не беше в състояние да финансира своята дейност и да обслужва задълженията си. Финансовите затруднения на компанията, наред със спадналият железопътен трафик, оказаха неблагоприятно въздействие и върху Национална компания „Железопътна инфраструктура” (НК „ЖИ”).

Как се стигна до това тежко положение?
Транспортният пазар в България претърпя значителни промени през последните 20 години без железопътните компании да успеят да се преструктурират и приспособят своята дейност така, че да отговорят адекватно на съвременните пазарни изисквания. БДЖ ЕАД и НК „ЖИ” се превърнаха в едни от най-слабо ефективните железопътни компании в Европейския съюз със своя раздут персонал и остарял подвижен състав, с железопътна инфраструктура в тежко общо състояние и със значителни субсидии, които и двете компании използват не винаги ефективно. Вследствие на глобалната финансова криза товарният железопътен транспорт в България също отбеляза значителен спад (с около 40 процента), което задълбочи още повече и без това сериозните проблеми в БДЖ ЕАД и НК „ЖИ”.


Какво да се прави?
В съответствие със законодателството на ЕС за държавните помощи, през 2010 г. правителството на България изготви план за спасение на БДЖ ЕАД и за преструктуриране на НК „ЖИ”. Спасителният план включва мерки за реорганизация на БДЖ ЕАД и НК „ЖИ”, за намаляване на разходите, преструктуриране на личния състав, активите и дълга както и за осъществяване на необходимите инвестиции. Без изпълнение на Програмата за реформа на правителството така нужните инвестиции по линия на европейските фондове ще отидат на вятъра.

Защо правителството трябва да спаси българските железници?
Евентуалният колапс на Български държавни железници (БДЖ ЕАД), която държи 100 процента от пазарния дял на пътническите железопътни превози в България и 80 процента от пазарния дял на товарния железопътен транспорт, би имал неблагоприятни последици:

За 80,000 пътници и 30,000 тона товари, които БДЖ ЕАД превозва средно на ден.

За работната сила на БДЖ ЕАД, която наброява около 14,000 души.

За Национална компания „Железопътна инфраструктура” (НК „ЖИ”), която управлява железопътната инфраструктура в страната и за нейния личен състав от 15,000 души.

За логистичните и спедиторските фирми, които използват железопътния транспорт в България.

Как да сме сигурни, че парите на данъкоплатците, вложени в българските железници, няма да отидат на вятъра?
Трансферите от държавния бюджет за железниците през последните 5 години нарастват както като сума, така и като процент от БВП. Държавният бюджет през 2009 г. отпусна на железните около 400 млн. лева. Това прави средно около 55 лева на всеки български гражданин. Тъй като спасяването на българските железници ще бъде финансирано със средства на българските данъкоплатци или чрез заем, който ще трябва да изплащат бъдещите поколения българи, към него следва да се пристъпи само при наличието на гаранции, че то ще доведе до възстановяване на финансовата стабилност на българските железници и че в близко бъдеще българските данъкоплатци няма да бъдат изправени пред необходимостта от нов спасителен план поради лошо управление или неадекватни решения по отношение на политиките в сектора.

След като в криза е БДЖ ЕАД, защо правителството иска да реформира и НК „ЖИ”?
НК „ЖИ” има един от най-ниските показатели за ефективност в Европейския съюз. Например, НК „ЖИ” стопанисва 4,150 км. железен път с персонал от 15,000 души, докато аналогичната железопътна компания в Испания стопанисва 14,000 км. железен път с 14,000 души персонал .

Ниската производителност води до значително покачване на разходите на НК „ЖИ”, а това се отразява пряко върху тарифите за железопътните оператори и води до ежегодно нарастване на бюджетните преводи (парите на данъкоплатците) към НК „ЖИ”. Спасяването на БДЖ ЕАД, както и дългосрочното оцеляване на всички ЖП оператори в България зависи до голяма степен от намаляването на разходите на НК „ЖИ”.

Без реформа в НК „ЖИ” оцеляването на цялата железопътната индустрия в България е поставено на карта, освен ако правителството не увеличи чувствително бюджетните преводи за НК „ЖИ”, което е нежелателно, тъй като съществуват нужди и в други сектори на българската икономика.

Как Световна банка може да помогне?
Правителството на Република България разработи Програмата за реформа в железопътния сектор, чрез която:

  • Да оздрави и стабилизира железопътния в България, за да може той да бъде в подкрепа на икономическото развитие на България през следващите години.
  • Напълно и ефективно да използва за железопътния сектор средствата на ЕС по Оперативна програма "Транспорт.
  • Да изпълни строгите изисквания на регламента на ЕС относно предоставянето на държавна помощ за предприятия в затруднено финансово положение, в случая "БДЖ" ЕАД.

Правителството на България поиска техническа помощ от Световната банка за изпълнение на Програмата за реформи в железопътния сектор.

На този жизненоважен етап Световна банка е ангажирана с железопътния сектор не толкова в качеството си на финансова институция, колкото в качеството си на консултант. През последните десетилетия Световна банка участва в реформирането на железопътния сектор в редица страни по целия свят – включително и в България, благодарение на което успя да натрупа значителен и ценен опит, който може да бъде полезен при съществуващата в България конюнктура.

Решението на Световна банка да подкрепи реформата в българските железници не е взето нито прибързано, нито лекомислено. Банката трябваше предварително да се убеди, че планът на българското правителство за спасяване и реформа в железниците ще гарантира дългосрочното оцеляване на сектора.

Преди да даде своя положителен отговор за подкрепа на правителството на България по железопътната реформа, Световна банка направи преглед на плановете за действие от 2009 и 2010 г. и намеренията на правителството за следващите години, включително и тяхното съответствие с фискалната политика на България и политиките на Европейския съюз. 

Заключението на Банката бе, че всички тези документи дават достатъчно основание за нейната подкрепа за българското правителство.

Обект на продължаващи дискусии с правителството е отпускането на инвестиционен заем за НК „ЖИ” в размер на около 70 млн. евро с цел модернизация на поддръжката чрез обновяване на оборудването и техниката на компанията, както и поредица от три заема за развитие на политиките за периода 2011 – 2013 г. в размер на около 80 млн. евро всеки, средствата по които ще бъдат отпускани само след като предварително договорени конкретни действия по политиките в сектора бъдат изпълнени от страна на българското правителството. 

Различава ли се тази нова програма от дейността на Световна банка в сектора на българските железници в миналото?
Партньорството между Световна банка и България в железопътния сектор през периода от средата на 90-те години на миналия век до началото на новото хилядолетие се осъществяваше на базата на инвестиционни проекти и поредица от заеми за преструктуриране, спомогнали за подготовката на България за присъединяване към ЕС чрез осъществяване на сериозни реформи.

Тези реформи, обаче, не засегнаха най-дълбоките структурни проблеми в сектора, които продължават да поставят под заплаха устойчивото развитие на железниците в България. Следователно новата програма е естествено продължение на съществувалия и преди ангажимент от страна на Световна банка в подкрепа на провежданите от правителството важни реформи.

Настоява ли Световна банка за намаляване обема на превозите и затваряне на железопътни линии?
Правителството на Република България разработи и стартира Програма за реформи в железопътния сектор, за чието изпълнение се оказва подкрепа от няколко международни партньори. Всъщност Правителството поиска от Световната Банка техническа и финансова помощ в подкрепа на политики, които да поставят железопътния сектор на здрава финансова основа и да развият железниците в България като жизнеспособна форма на транспорт.

Железопътната мрежа в България е изградена през миналия век и основно доразвита в годините на комунистическо управление. Главното й предназначение е било да обслужва плановата икономика на страната. След падането на комунизма икономиката на България претърпя цялостна трансформация и днес железопътният транспорт е сведен до по-малко от една трета от мащабите си през комунистическата ера.

Днес нуждите на българското население и икономика са съвсем различни, но железопътната мрежа остава непроменена, продължава предлагането на някои услуги за пътнически превози, независимо от все по-намаляващия брой пътници, продължават да се движат влакове с по-малко от седем пътника средно. Но вместо инвестиции в модернизацията на онези железопътни линии, които обслужат новата българска икономика и реалните нужди на българското население, публични средства продължават да се харчат за линии и пътнически услуги от времето на комунизма.

Следователно българското население и българският данъкоплатец напълно справедливо поставят въпроса защо същите тези средства, които ежегодно се наливат в стари, неизползвани или слабо използвани линии и услуги, не се инвестират в модернизацията и усъвършенстването на основните железопътни линии? Отговорът на този въпрос означава, че е необходима промяна в железопътната мрежа на България, като бъдат развити линиите, които обслужват новата българска икономика и бъдат затворени онези, които в миналото са обслужвали плановата икономика, но вече са ненужни.


Защо реформата на железниците включва намаляване на личния състав?
Няма никакво съмнение, че личният състав на железниците в България е раздут. Доказателство за това е фактът, че производителността на труда в българските железници е едва 25 до 30 процента от средната производителност в Европейския съюз.

В потвърждение на това нека кажем, че при средно-дневен пътнико-поток на железопътния транспорт в България от 80,000 души, в железниците работят около 31,000 души -  данните са  от 2009 г. , когато реформата беше стартирана.

През 2009 г. приходите на БДЖ ЕАД от пътнически билети възлизат на около 84 млн. лева, докато разходите за персонал достигат 98 млн. лева. През същата година приходите на НК „ЖИ” от такси за достъп до мрежата са 102 млн. лева, а разходите за персонал – 157 млн. лева. Средствата за издръжка на личния състав на БДЖ ЕАД и НК „ЖИ”, които надхвърлят собствените приходи на двете компании, се покриват от държавния бюджет (парите на данъкоплатците).

Раздутият персонал е един от проблемите, който Правителствената Програмата за реформата в българските железници е призвана да разреши. Едновременно с това се признава необходимостта от социални мерки като справедливи компенсации, курсове за преквалификация и помощ за устройване на нова работа по отношение на онези служители на системата, които може да загубят работата си вследствие на изпълнението на Програмата за реформа.

Каква ще е съдбата на работещите в системата на железниците съгласно Програмата за реформа?
Програмата за реформа предвижда прилагане на нова стратегия по отношение на човешките ресурси наред с програма за обучение, с което значително да бъде повишен капацитетът на личния състав. Освен това, чрез предложения на НК „ЖИ” от Световна банка инвестиционен заем в размер на 70 млн. евро ще се финансира приоритетно закупуването на експлоатационно оборудване и техника, с което значително да се подобрят условията на работа на персонала по поддръжка на железопътната мрежа и НК „ЖИ” да се модернизира като цяло. В момента за извършване на дейностите по поддръжка на железопътната инфраструктура НК „ЖИ” разчита до голяма степен на ръчен труд, извършван при много тежки условия и при изминаване на огромни разстояния пеша. Благодарение на инвестициите в механизация с подкрепата на Световна банка условията на труд ще бъдат чувствително подобрени.

От друга страна съществува стремеж за ограничаване на неблагоприятните социални последици за персонала от реформата в железниците. В момента правителството изготвя съвместно с профсъюзите план за действие на базата на съществуващи програми за социална защита. Този план трябва да включва улеснен достъп до подходящи услуги за преквалификация и преместване на друга работа, да уточни степента на приложимост на правителствените програми по отношение на дружествата и отделните служители, както и възможността от запазване на достъпа до жилищни и медицински услуги на засегнатите от реформата служители. 

Ще бъдат ли приватизирани железниците в България?
Вече има няколко частни товарни превозвачи в България като „Българска железопътна компания” (БЖК) и „Булмаркет”. Частни железопътни оператори продължават агресивно да придобиват пазарни дялове от „БДЖ – Товарни превози” ЕООД.

Редица анализи показват, че „БДЖ– Товарни превози” ЕООД губи все повече позиции в печелившия сектор на товарни превози в България, който постепенно попада в ръцете на частни товарни оператори.

Същите тенденции се наблюдават и в някои съседни страни-членки на ЕС.

Анализите сочат, че ключовата причина за отсъствието на конкурентоспособност у „БДЖ– Товарни превози” ЕООД е лошото корпоративно управление и липсата на делова насоченост в условията на държавен контрол. Въпреки статута си на търговско дружество, „БДЖ– Товарни превози” ЕООД не успя да модернизира културата си на корпоративно управление и продължи да бъде управлявано като държавно учреждение.

Ако на „БДЖ– Товарни превози” ЕООД не бъде дадена възможност да участва свободно в конкуренцията на пазара на товарни железопътни превози, дружеството може да се окаже с много ниска печалба, а предвид съществуващата структура на високи разходи и остарелия подвижен състав, това може да доведе до неговия колапс. 

Следователно е много важно да се позволи на „БДЖ– Товарни превози ЕООД” да бъде управлявано като частно търговско дружество без бюрократичен контрол от страна на държавата. 

Важно е, също така, всички решения да се вземат след задълбочена комплексна проверка и по напълно прозрачен начин.

В края на всяка седмица пътувам с влак, за да отида при семейството си. По какъв начин намаляването на разходите ще се отрази на мен и моето семейство? Ще пострадат ли от това хората от отдалечените райони?
Реформата в железниците може да наложи ограничаване на някои услуги и закриване на железопътни линии. Това ще засегне преди всичко линии, които в момента или изобщо не се използват или са слабо натоварени, като някои влакове се движат полупразни, а по други линии пътуват средно по седем пътника на влак. Броят на пътниците, които евентуално ще бъдат засегнати от тези промени се очаква да бъде неголям. При всички случаи, отмяната на някои пътнически услуги ще бъде обвързана с гарантиране на алтернативни транспортни услуги като автобусни или микробусни линии. Така и без наличието на железопътни връзки, хората от отдалечените райони ще имат на разположение същото или по-добро ниво на транспортно обслужване.

Ако железопътните услуги бъдат заменени от автобусни, това ще увеличи ли замърсяването на въздуха?
Няколко европейски проучвания (Виж секцията Програмата за реформи) показват, че когато по една железопътна линия се движат по-малко от 20 (пътнически) влака дневно със средна за ЕС натовареност на регионалната мрежа (25% на влак), за предпочитане е тази линия да бъде закрита и тя да бъде заменена с алтернативен автобусен транспорт – това ще причинява по-ниско замърсяване на въздуха както с парникови газове, така и с въглероден диоксид. Тъй като проучванията са проведени в страни със средни за Европа нива на въглероден интензитет при производството на електроенергия (344 гр. въглероден диоксид/квч. през 2005 г.), т.е. много по-ниски в сравнение с нивата в България (над 1,000 гр. въглероден диоксид/квч.), резултатите от тези проучвания са повече от приложими към програмата за реформа.

Колко километра железопътни линии се очаква да бъдат затворени?
Няколко проучвания сочат, че голяма част  от 4,150 км. железен път в България могат да бъдат считани за рентабилни и необходими на страната. Останалите са наследство от времето на плановата икономика.

Решенията за затваряне на железопътни линии ще бъдат вземани след сериозна преценка от страна на правителството и при отчитане на различни фактори като ниво на производителност, процент натовареност на влак/линия и др. След като правителството вземе решение, практическото затваряне на дадена линия може да отнеме няколко години. Някои разчети, обаче, показват, че около 530 км. линии могат да бъдат извадени от употреба и демонтирани между 2011 и 2013 г. с минимално отражение върху транспортните нужди на хората и сериозен положителен ефект за намаляване парите на данъкоплатците, използвани за поддръжка на тези слабо натоварени или неоперативни линии.

Реформата в железниците ще се отрази на железопътната безопасност?
Поставянето на железопътния транспорт в България на здрава финансова основа не трябва да става за сметка на безопасността. В България са въведени стриктни правила и разпоредби по отношение на железопътната сигурност, които са в пълно съответствие с изискванията на ЕС. От особено значение за безопасността на железопътния транспорт е да се гарантира, че инфраструктурата и подвижният състав се поддържат в добро състояние, че скоростта на влаковете и експлоатационните дейности са на ниво, което отговаря на техническото състояние на железопътната инфраструктура и подвижния състав съгласно законовите изисквания и че редовно се провеждат одити и проверки на безопасността. На експлоатационно ниво безопасността е споделена отговорност на ръководството на железниците и оперативния състав. На инвестиционно ниво текущите и плановите инвестиции по програми на ЕС следва значително да повишат безопасността на железопътната мрежа в България. Наред с това, инвестиционният заем в размер на 70 млн. евро, предложен от Световна банка на НК „ЖИ”, предвижда приоритетно да бъде финансирана пълната модернизация на експлоатационното оборудване и техника на НК „ЖИ”. Тези инвестиции в оборудване в рамките на заема от Световна банка значително ще подобрят безопасността на железопътната мрежа в България. Предвижда се оборудването да бъде закупено между 2011 и 2014 г. и да включва машини за инспекция и механизация за поддръжка на релсите и контактните мрежи.

Вярно ли е, че заемите от Световна банка ще бъдат използвани за изплащане на стари задължения на железопътния сектор?
Инвестиционният заем, който ще бъде отпуснат на НК „ЖИ” от Световна банка (в размер на 70 млн. евро) ще бъде използван за пълна модернизация на техниката за поддръжка през периода 2011-2014 година. Закупуването на нова техника ще е подчинено на строгите правила за обществени поръчки, а използването на средствата от заема ще бъде обект на ежегодни независими одити, каквато е практиката при всички заеми от Световна банка. 

Отпускането от Световна банка на поредица от три заема за развитие на политиките (всеки в размер на 80 млн. евро) цели да подкрепи държавния бюджет при условие, че са изпълнени предварително договорени мерки в изпълнение на определени политики. Средствата по заемите ще отиват директно в държавния бюджет, след като на Световна банка надлежно бъдат предоставени доказателства за изпълнение на политиките. В случай, че предварително договорените мерки не са изпълнени, средствата по заемите няма да бъдат отпускани.

Разработената от правителството Програма за реформа на железниците предвижда планът за спасение на БДЖ ЕАД да включи и преструктуриране на дълга на компанията. Условията за подобно преструктуриране все още не са уточнени. Със сигурност, обаче, заемите от Световна банка не са предназначени за изплащане или преструктуриране на вече съществуващи задължения.


Повече за Програмата за реформа на железопътния сектор
Българското правителство съзнава колко е важно за икономиката на България съществуването на силен железопътен сектор. Ето защо то разработи и стартира изпълнението на Програма за реформа в железниците като част от амбициозната си визия за превръщане на железопътния сектор в България в жизнеспособна индустрия. Програмата предвижда серия от тежки реформи, които съчетават стратегически инвестиции с дълбоко преструктуриране на сектора:

  • Правителството ускори дълго отлаганите инвестиции в инфраструктурни проекти по европейските транспортни коридори, финансирани по линия на европейските фондове.
  • Правителството осигури около 400 млн. лв. годишно на БДЖ ЕАД и НК „ЖИ” за покриване на нуждите за обществени услуги и инвестиции в железниците.
  • Правителството и НК „ЖИ” стартираха инвестиции за модернизация на техниката за поддържка с цел повишаване безопасността на железопътните дейности и условията на труд на работниците по поддръжката на НК „ЖИ”.
  • Правителството одобри мостово финансиране на БДЖ ЕАД, с което да помогне на компанията да преодолее финансовата криза. 
  • Правителството поиска одобрение от Европейската комисия за отпускане на държавна помощ за спасяването на БДЖ ЕАД. 
  • Правителството започна работа върху програма за повишаване ефективността на действие на договорите между държавата, БДЖ ЕАД и НК „ЖИ”.
  • §  БДЖ ЕАД и НК „ЖИ” разработиха и стартираха изпълнението на планове за преструктуриране на своята дейност за 2009 и 2010 г., насочени към подобряване на експлоатационните дейности и предоставяне на по-висока добавена стойност срещу парите на данъкоплатците. Тези планове включват:

    - Оптимизация на работните звена и персонала и намаляване на разходите;
    - Освобождаване от дейности, които не са свързани с железниците;
    - Преустановяване на ескплоатацията на железопътни линии, по които няма трафик, но които продължават да генерират разходи;
    - Назначаване на квалифициран и компетентен личен състав и ръководство, които да се отчитат пред обществото;
    - Обучение на ЖП мениджъри и работници.

С цел да помогне на служителите и работниците, засегнати от Програмата за реформа, правителството предложи програма за социално подпомагане и помощ за преминаване на друга работа в допълнение към изплащаните от железниците обезщетения.

В изпълнение на Програмата за реформа в железниците Българското правителство работи съвместно с редица международни партньори:

  • Правителството се обърна към Европейската комисия и международни финансови институции (ЕИБ, ЕБВР, МБВР) за помощ, с цел по-доброто използване на европейските фондове за инвестиции в железниците.
  • Поиска одобрението на Европейската комисия за отпускане на държавна помощ за спасяване на БДЖ ЕАД.
  • Обърна се към Световна банка с молба за оказване на техническа помощ за реализацията на политически и институционални мерки, предвид огромния опит на Банката в редица страни по света в осъществяването на реформи в железопътния сектор.  
  • Обърна се към Световна банка с молба за фининсиране на инвестиции за механизация на поддръжката в НК „ЖИ”, което да допълни финансирането по линия на европейските фондове.

Меморандум за разбирателство

На 15 декември, 2010 година, Правителството на Република България одобри Меморандум за разбирателство със Световна банка в подкрепа на реформите в железопътния сектор.

Програма за реформа в железопътния сектор –
обсъждани проекти

Първи програмен заем за развитие на политиките в железопътния сектор

Проект за рехабилитация на железопътната инфраструктура

Доклади и политики

Инвестиционни проекти в железопътния сектор, финансирани от Световна банка

Доклад за изпълнение и приключване на Проекта за рехабилитация на железниците (2003)

Доклад за оценка на проектното изпълнение на Проекта за рехабилитация на железниците (2005)

Минали заеми на Световна банка за преструктуриране на железопътния сектор

Програмен документ за Първи заем (2003)

Програмен документ за Трети заем (2005)

Доклад за изпълнение и приключване на серийния заем (2006)

Политики на ЕС в железопътния сектор

Законодателството накратко

Железопътна мрежа, обслужваща товарни превози

Железопътни пакети

Проучвания за железопътния транспорт и емисиите на въглеводороди

Rail Safety and Standards Board: Research program engineering T618 traction energy metrics

Министерство на транспорта на Великобритания: Постигане на устойчив железопътен траснопрт - информационен бюлетин
(Department of Transport (UK): Delivering a sustainable railway - white paper
CM 7176)

Оценка на емисиите от железопътния трафик - доклад
(European Commission under the Transport RTD Programme of the 4th framework program : Estimating emissions for rail traffic)

French Court of Auditors: Transfer of Regional ExpressTrain (in French only)

Доклади на Световната банка

Железопътната реформа в Югоизточна Европа и Турция може да ускори растежа и да съкрати наполовина времето за превози


Железопътната мрежа в България

Министерството на транспорта (MT) определя национална политика в железопътния сектор. Национална компания „Железопътна инфраструктура” (НК „ЖИ”) стопанисва железопътната инфраструктура в България (мрежа от 4 000 км.) и е 100-процента държавна собственост.

Български държавни железници (БДЖ ЕАД),  100-процента собственост на държавата, е оператор на пътнически услуги (100 процента пазарен дял) и товарни превози (80 процента пазарен дял). Няколко частни дружества за товарни превози притежават около 20 процента пазарен дял от товарните превози в страната. Регулирането на сектора и неговата сигурност се ръководят от Изпълнителна агенция „Железопътна администрация”.  Пътническите услуги  се извършват на базата на договор между БДЖ и Министерството на транспорта. 

 

Api
Api