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Actividades del Banco Mundial del ejercicio de 1997 | |
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Compromisos y desembolsos Financiamiento a los países más pobres
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En el ejercicio de 1997, continuó en el Banco Mundial el proceso de renovación, conforme a la visión de un organismo que produce resultados en materia de desarrollo y a los siguientes principios rectores: mayor selectividad en las actividades, asociaciones más sólidas, énfasis en las necesidades de los clientes, orientación más precisa hacia los resultados, eficacia en función de los costos y un firme empeño en preservar la integridad financiera. En el ejercicio de 1997, en las estrategias de asistencia regional del Banco se abordaron las necesidades específicas de sus clientes, que encaran el desafío de adaptarse a una economía mundial en rápida evolución. Por ejemplo:
Uno de los logros más importantes del año fue la iniciativa para solucionar el problema de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME), que promueve asociaciones fuertes para satisfacer necesidades nuevas, valiéndose de servicios crediticios y no crediticios cubiertos con fondos provenientes no sólo del Banco sino también de otros colaboradores (véase el Recuadro 1). Otro logro fue la aprobación unánime del Pacto Estratégico por el Directorio Ejecutivo en el mes de marzo de 1997. El Pacto Estratégico es un plan orientado a lograr una reforma radical de la institución a fin de aumentar la eficacia de sus programas regionales y de su misión básica de reducir la pobreza. Se trata de una manifestación de la estrategia operacional del Banco y se concentra en el suministro de productos y servicios de mejor calidad a los clientes de la institución. El Pacto fue el resultado de un amplio proceso de consulta en toda la organización, y en él se recogen también las opiniones de los clientes y accionistas, quienes además le prestan todo su apoyo y colaboración. Mediante el Pacto, los accionistas y la administración del Banco están invirtiendo en una serie de cambios, que pondrán en práctica en un período de 30 meses, con miras a transformar el modo en que funciona la institución: se mejorarán los productos que ofrece, sus procedimientos se harán más expeditivos, se reducirán los costos, se responderá más a la demanda y se intensificará su impacto en el desarrollo. En el Pacto se establecen asimismo criterios precisos de desempeño, que permitirán medir los progresos efectuados y cuya aplicación será responsabilidad de la administración. Lo que se quiere lograr con este Pacto es que la institución cuente con excelencia profesional que le permita reaccionar con celeridad ante las necesidades variables y en constante evolución que tienen sus clientes y prestar una amplia gama de servicios de gran calidad; que la institución establezca asociaciones y actúe como agente catalizador para lograr la colaboración entre los sectores público y privado y, además, que acumule capacidad y conocimientos en beneficio de todos los que se ocupan del desarrollo. El Pacto tiene su origen en el reconocimiento de que el cambio es necesario para que el Banco sea eficaz en una economía mundial en rápida transformación, una economía en la cual los flujos de capital privado superan en cinco veces a la asistencia oficial, muchos protagonistas distintos (desde bancos multilaterales hasta organizaciones no gubernamentales) desempeñan una función mucho más importante en el desarrollo, y el avance tecnológico ha dado lugar a una revolución en la forma de trabajar. Antes el Banco respondía con lentitud ante estos cambios: con procesos demasiado burocráticos; escasa capacidad en esferas clave como los sectores sociales, el fortalecimiento institucional y la banca, y dándose por conforme con el logro de pocos efectos en materia de desarrollo derivados de los proyectos que respalda. Pero como se describe en este Informe Anual,el cambio está ya bien encaminado hacia el logro de los objetivos del Pacto Estratégico, los que se alcanzarán para fines del ejercicio. El objetivo principal del Pacto es aumentar la eficiencia del Banco y la eficacia en términos de desarrollo de cada tarea que cumple. En cuanto a la eficacia del financiamiento, por ejemplo, se prevé que el porcentaje de proyectos considerados satisfactorios aumentará de 66% a 75%, lo que significa que otros $2.000 millones del financiamiento que el Banco otorga tendrán un impacto mayor. (Las cantidades de dinero se expresan en dólares corrientes de los Estados Unidos, salvo indicación en contrario.) Se ha adoptado una estrategia amplia para aumentar la eficacia del Banco en el proceso de desarrollo en cuatro esferas prioritarias y vinculadas: revitalizar las actividades operacionales; reorientar el programa de desarrollo; reorganizar la base de conocimientos, y reordenar las prioridades institucionales. En consecuencia:
Los beneficios que esto reportará a los clientes prometen ser sustanciales: una mejor calidad y productos y servicios más pertinentes respaldados por un sistema de gestión de los conocimientos moderno y eficaz y una dotación de personal en la que se combinan los últimos conocimientos técnicos con una experiencia mundial, en el contexto de una organización menos verticalista y más rápida, flexible y descentralizada. Los costos que entraña la aplicación del Pacto se sufragarán mediante un austero programa de ahorro y redistribución. El monto neto de inversiones adicionales que supone el Pacto es de $250 millones, pero se las irá realizando en forma gradual para asegurar que se conformen a las cantidades que el Banco puede absorber: $100 millones al año en los ejercicios de 1998 y 1999 y $50 millones en el del año 2000; para el año 2001 el presupuesto volverá a tener el nivel que tenía, en términos reales, en 1997. El financiamiento que requiere el Pacto será aprobado anualmente cuando el Directorio Ejecutivo examine el presupuesto y el programa de trabajo de la institución. La reorganización fundamental de las operaciones del Banco deberá juzgarse por su repercusión en términos de eficacia para el desarrollo. Por lo tanto, se están formulando diversas medidas específicas para determinar la eficacia y la responsabilidad, entre ellas, las siguientes:
De conformidad con el objetivo del Banco de lograr más resultados, en el ejercicio de 1997 se aceleraron algunos programas orientados a mejorar la gestión de la cartera actual y la calidad de los proyectos que se incorporan a ella. Una de las innovaciones fundamentales fue el concepto de proyectos en peligro que facilita la identificación de los que experimentan problemas reales o potenciales. Todavía se está trabajando en el refinamiento de este concepto, pero ya se lo utiliza como un instrumento adicional de gestión de la cartera que permite además la preparación de informes más precisos sobre la situación de ésta. Se instó a los funcionarios a identificar los problemas lo antes posible, y a abordarlos anticipadamente. Por ejemplo, en el programa de mejora de la cartera se seleccionaron algunos segmentos que mostraban un desempeño deficiente para prestarles atención especial. Sumados a la mejor calidad que deben demostrar desde el principio las operaciones nuevas, los redoblados esfuerzos de gestión de la cartera deberían producir un porcentaje más alto de resultados satisfactorios. Las metas de cumplimiento estricto fijadas para responder a las necesidades de los clientes proporcionan una medida de la mejora de los resultados y del grado de adaptación a dichas necesidades. Se han acortado sustancialmente los plazos: el tiempo que transcurre, en promedio, entre la evaluación inicial y la consideración por el Directorio Ejecutivo disminuyó de 9,3 meses en el ejercicio de 1996, a 7,8 meses en el de 1997, y los proyectos entran a regir más pronto. El tiempo que promedia entre la aprobación por el Directorio y la entrada en vigor se ha reducido de 6,6 meses en el ejercicio de 1996 a 6,1 meses en el de 1997. A fines del ejercicio se había eliminado el 96% de los atrasos en la preparación de los informes finales de ejecución. Estos informes ayudan a sentar las bases para lograr un mejor programa crediticio en el futuro, basado en estrategias cimentadas en la experiencia, la evaluación de los resultados y las conclusiones extraídas. El Banco más eficaz en función de los costos y más orientado hacia la obtención de resultados que se presenta en el Pacto se traducirá en una Asociación Internacional de Fomento (AIF) más fuerte. Los prestatarios de ésta obtendrán un producto de mejor calidad, y aumentará la confianza de los donantes de la AIF en cuanto al uso eficaz de sus aportaciones. En el ejercicio de 1997, los desembolsos de la AIF siguieron en aumento (véase el Gráfico 1), lo que es atribuible a la mayor atención que se presta a la etapa de ejecución. Los desembolsos llegaron a ser de un nivel sin precedentes, de $5.979 millones, y de esta cifra $4.815 millones correspondieron a proyectos de inversión. La disminución temporal de los nuevos compromisos de la AIF en el ejercicio de 1997 denota tanto una mayor selectividad como la concentración de los recursos de la Asociación en la mejora de la ejecución y la calidad de las operaciones de la cartera actual. La selectividad se basa en la atribución de más importancia a los requisitos normativos de todos los tipos de operaciones crediticias de la AIF. Se prevé que al mejorar las políticas de muchos países, también habrá en el futuro un aumento de los compromisos. Pese a que aún no es posible determinar cabalmente los efectos transitorios de la reorganización interna de la Oficina Regional de África, se estima que ellos no han sido significativos. Si bien en el ejercicio de 1997 dicha reorganización puede haber ocasionado demoras en lo que respecta a nuevos compromisos, gracias al programa de renovación ahora terminado, en el ejercicio de 1998 los compromisos deberían recuperar por lo menos el nivel que tenían en el ejercicio de 1996 (en términos de DEG) a medida que se superen las demoras y el programa regional llegue a ser más rápido y eficaz. El fomento de la transparencia, responsabilidad y capacidad institucional es decisivo para lograr un desarrollo eficaz, firme y equitativo y, en los últimos años, ha sido un aspecto fundamental de las actividades de desarrollo del Banco. Sobre la base de estos principios, en el discurso que pronunció durante las Reuniones Anuales de 1996, el Presidente del Banco destacó cuán importante es eliminar la corrupción. En el ejercicio de 1997, se reforzaron las medidas de lucha contra la corrupción, contenidas en las normas para las adquisiciones, los documentos estándares de licitación y la asistencia técnica del Banco sobre temas jurídicos. Muchos gobiernos están firmemente decididos a luchar contra la corrupción, y el Banco, mediante servicios crediticios y no crediticios, ha respaldado sus esfuerzos por mejorar los programas de gestión y administración del sector público que contribuyen a hacer una asignación más eficiente de los recursos y a reducir las oportunidades para la corrupción. Un ejemplo de ese apoyo es el Programa de gestión de los asuntos públicos del Instituto de Desarrollo Económico (IDE), iniciado en el ejercicio de 1994. En el ejercicio de 1997, el IDE ha realizado más de 30 actividades vinculadas con la gestión de los asuntos públicos en más de una docena de países de cinco regiones distintas. El establecimiento de asociaciones nuevas y más sólidas con otras organizaciones permite que el Banco actúe en forma más selectiva y se especialice en las esferas en las que tiene una ventaja comparativa. En el ejercicio de 1997 hubo avances en lo que se refiere a elaborar programas conjuntos y compartir información con las instituciones financieras internacionales, los organismos de las Naciones Unidas, las instituciones académicas, las fundaciones, las empresas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras entidades. Algunas de esas asociaciones se describen en los distintos capítulos de este Informe Anual. El Grupo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) establecieron un marco de cooperación para las actividades financieras, y se firmó un acuerdo de cooperación con la Organización Mundial de Comercio que permitirá estrechar las relaciones de trabajo en aras de la promoción del comercio mundial y de la asistencia que se presta a los países en desarrollo para que adopten políticas de apertura en respaldo del crecimiento y la eliminación de la pobreza. El Centro de Información para Empresas, que comenzó a funcionar a principios del ejercicio como centro de enlace de la comunidad empresarial y que tiene también la finalidad de establecer asociaciones estratégicas con grupos empresarios, tramitó más de 1.000 consultas de distintas empresas, más de 90.000 personas consultaron su página en World Wide Web y fue tema destacado de más de 40 conferencias internacionales. Hoy en día, se están analizando posibles asociaciones con más de 15 grupos de distintos países del mundo. En el ejercicio de 1997 se mantuvo el alto grado de participación de las ONG en las actividades de desarrollo respaldadas por el Banco; en 47% de los proyectos aprobados en el ejercicio de 1997 participaron ONG en una forma u otra, y en 72 de las misiones residentes del Banco hay funcionarios de enlace con estas organizaciones. Según la estrategia de asistencia, que es el instrumento que perfila e impulsa la labor de la institución en los países clientes, cada uno de éstos es el punto central de las operaciones del Banco. La administración y el Directorio Ejecutivo han trabajado en estrecha colaboración para mejorar la focalización de esta estrategia en el ejercicio de 1997. La evolución de la estrategia de asistencia a los países ha sido considerable en los siete años de su historia, y refleja muchos cambios que se realizaron también en el propio Banco; por ejemplo, esta vez comienzan a integrarse en ella los aspectos sociales del desarrollo. También se procuró tomar más en cuenta los resultados de las evaluaciones de la pobreza, y para reforzar la atención que se presta al sector privado, en este ejercicio varias de las estrategias de asistencia a los países fueron preparadas por el Banco y la Corporación Financiera Internacional (CFI) en conjunto, entre ellas, las de Brasil, Indonesia, México y Polonia. En el marco de una concepción más amplia que permite vincular las operaciones crediticias y las actividades de formación, el IDE colaboró en la preparación de la estrategia de asistencia para la Federación de Rusia. Se comienza con el diagnóstico de los problemas y las inquietudes y prioridades del gobierno del país cliente, y se tiene en cuenta lo que otros están haciendo y lo que se ha aprendido en cuanto a lo que ha dado buenos o malos resultados en los programas del Banco o de otras instituciones en el país. Las estrategias de asistencia se discuten con las autoridades del país prestatario y, cada vez con más frecuencia, con otros asociados e interesados. Las operaciones del Banco en los países que están saliendo de algún conflicto constituyen una parte cada vez más importante de su labor; el documento titulado "A Framework for World Bank Involvement in Post Conflict Reconstruction" sirvió de marco conceptual y operacional para los funcionarios del Banco que se ocupan de la ayuda a los países, para que puedan pasar de un conflicto al desarrollo económico sostenible. Gran parte de la tarea de reconstrucción que cumple el Banco después de los conflictos se refiere a la infraestructura pero también se necesitan mecanismos para promover el ajuste y la recuperación de la economía, abordar las necesidades de los sectores sociales y fortalecer la capacidad institucional. Algunas operaciones crediticias del ejercicio de 1997 comprenden elementos excepcionales que sólo se aplican a estas situaciones, como la remoción de minas en Bosnia y Herzegovina y en Croacia; la desmovilización y la reintegración de ex combatientes en Bosnia, y la reintegración de las personas desplazadas en Bosnia y Rwanda. En el documento mencionado se especifican dos objetivos generales de las intervenciones del Banco: facilitar la transición hacia una paz sostenible después del cese de las hostilidades y respaldar el desarrollo económico y social. También se reseñan las cinco etapas que sigue el Banco en sus intervenciones, que corresponden a distintas fases de la reconstrucción después de los conflictos. Contar con un sistema financiero sólido es fundamental para el desarrollo económico y, sin embargo, en uno de cada cinco países en desarrollo se corre el riesgo de que surjan problemas en el sector bancario. Para solucionar este problema, el Banco ha acortado los plazos de respuesta cuando el país cliente enfrenta una crisis financiera, y ha apoyado a los que son vulnerables a estos riesgos. Preparó, por ejemplo, una serie de préstamos para ayudar al Gobierno de Bulgaria a poner en práctica un programa de estabilización y reforma que le permitiera superar su crisis financiera. Con el primer préstamo, de agosto de 1996, se respaldó la reconstrucción de empresas, la rehabilitación del sector bancario y la aceleración del proceso de privatización. Luego, en mayo de 1997, se otorgó otro préstamo para reducir la escasez de productos básicos y afianzar la confianza del público en el programa de reforma. Con el objeto de estudiar la manera en que el Grupo del Banco podría ayudar mejor a sus clientes a promover y facilitar la participación del sector privado en la infraestructura y a fin de responder a la propuesta formulada por el Gobernador por Japón durante las Reuniones Anuales de 1996, en el ejercicio de 1997 se creó un grupo de estudio sobre infraestructura. Durante las reuniones de 1997 se presentará un informe sobre las distintas opciones para ampliar las asociaciones público-privadas a fin de cubrir el creciente déficit de inversiones. El Banco ayudó a reorientar el interés de la comunidad internacional en las necesidades del 70% de los pobres que viven en zonas rurales de los países en desarrollo, pidiendo que en el ejercicio de 1997 se renovara la atención prestada a la agricultura y el desarrollo rural. El Directorio Ejecutivo se mostró plenamente de acuerdo con la estrategia propuesta en el documento "Rural Development: From Vision to Action", en apoyo del desarrollo rural mediante una mejor formulación del enfoque y la formación de consenso; la mejora de la calidad de los proyectos; la mayor sensibilidad internacional al respecto y el fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios. Los servicios no crediticios que se ofrecen a los clientes están revistiendo cada vez más importancia. El Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) examinó los procesos de autoevaluación del Banco correspondientes a los servicios no crediticios, así como los del IDE. Recomendó que se realizaran evaluaciones más detenidas en todas las esferas de labor del Banco, y esta recomendación se ha incorporado en los programas reforzados de autoevaluación que la administración pondrá en práctica en los próximos años. La formación de una sólida base de conocimientos en respaldo de las actividades no crediticias (y crediticias) forma parte de la esencia misma del Pacto Estratégico. El Banco está constituido por un cúmulo sin parangón de experiencia y conocimientos sobre cuestiones de desarrollo que con suma frecuencia no se ha utilizado lo suficiente. Una enorme cantidad de conocimientos ha permanecido estancada en informes que no proporcionan--a clientes, colegas y asociados--el asesoramiento pertinente en el momento debido. A fin de satisfacer las necesidades de los clientes con mayor eficacia y equipar mejor a los funcionarios del Banco, en el ejercicio de 1997 se comenzó a trabajar en la elaboración de un sistema de gestión de los conocimientos que permita divulgar y aplicar las enseñanzas extraídas de la experiencia entre funcionarios y clientes. Mediante este sistema, se da a los datos muy complejos un formato útil para trasmitirlos a quienes los necesitan--los responsables de la formulación de las políticas, los parlamentarios, las ONG y los periodistas--, lo que contribuye a su comprensión vital en los países miembros. Las cuatro redes que se establecieron en el ejercicio de 1997 son la médula del nuevo Banco de conocimientos. Dichas redes son las siguientes:
Las redes vinculan a los funcionarios que trabajan en esferas conexas en todo el Banco para que puedan interactuar con mayor eficacia dentro de la organización y con organismos asociados del Banco; cumplen asimismo una función importante en los conceptos estratégicos. En el ejercicio de 1997, la Red sobre Desarrollo Humano preparó el primero de uno de los nuevos productos del Banco--los documentos de estrategia sectorial--en materia de salud, nutrición y población. Estos documentos sectoriales son estudios amplios que constituyen, a nivel sectorial, el equivalente de los documentos de estrategia de asistencia a los países. En ellos se presenta la estrategia institucional del Banco para el sector de que se trate. Los programas de renovación de las oficinas regionales que se iniciaron en el ejercicio de 1996 siguieron avanzando en el de 1997. Tienen por objeto reducir los niveles de decisión y simplificar el proceso decisorio, así como delegar más funciones en el terreno; ya se han destinado o están por trasladarse al terreno 21 directores a cargo de países. Durante el ejercicio de 1997, los Directores Ejecutivos del BIRF aprobaron nuevas normas sobre la concentración de la cartera de préstamos y el volumen y la gestión de sus activos líquidos. Estas modificaciones tenían por finalidad aumentar la flexibilidad del BIRF en lo que al manejo de sus finanzas se refiere y, en consecuencia, atender mejor las cambiantes necesidades de sus clientes, manteniendo al mismo tiempo una sólida y conservadora posición financiera. En este período, los compromisos del Banco ascendieron a $19.147 millones, de los cuales $14.525 millones corresponden al BIRF y $4.622 millones a la AIF y de éstos, el 36%, por valor total de $1.646 millones, al Fondo Fiduciario Provisional. Fueron aprobados 241 proyectos en total, 141 por el BIRF y 100 por la AIF. En el caso de la Ribera Occidental y Gaza se aprobaron siete préstamos en condiciones semejantes a las que otorga la AIF, por un monto total de $83,5 millones con cargo a los recursos del Fondo Fiduciario para Gaza y la Ribera Occidental. También se aprobaron tres garantías parciales por un total de $420 millones. Los desembolsos brutos ascendieron a $19.977 millones, $13.998 millones del BIRF y $5.979 millones de la AIF. En el Cuadro 1 se presenta una reseña comparativa de las operaciones y finanzas del Banco en los ejercicios de 1993-97. La asistencia a los países más pobres, a saber, los que tienen un producto bruto nacional per cápita de hasta $785 (en dólares constantes de los Estados Unidos de 1996), totalizó $7.442,9 millones, $3.080,9 millones del BIRF y $4.362,0 millones de la AIF (véase el Gráfico 2). Alrededor de 29% del total del financiamiento para proyectos de inversión en el ejercicio se orientaron específicamente a los pobres, frente a 32% en el ejercicio anterior. Con estos proyectos se respaldaron actividades orientadas a aumentar la productividad y las oportunidades económicas de las personas pobres, desarrollar estos recursos humanos y proporcionar redes de seguridad social (véase la descripción de cada uno de estos proyectos en la lista de operaciones aprobadas para su respaldo en el ejercicio de 1997 que aparece al final del Capítulo 3). Durante el ejercicio de 1997, 55 de 62 prestatarios, o sea el 89% de ellos, optaron por los nuevos préstamos en moneda única que comenzaron a ofrecerse en el ejercicio de 1996. En términos de volumen, $12.900 millones (el 89%) de los $14.500 millones a que ascendieron los nuevos compromisos de préstamo, correspondieron a préstamos en moneda única. El BIRF tiene 180 países miembros. Al finalizar el ejercicio se estaba tramitando el ingreso en la institución de la República de Palau y de la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). La AIF tiene 159 países miembros. Al final del ejercicio estaba pendiente el ingreso en la Asociación de Barbados, Ucrania, Venezuela y la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro).
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