Cápitulo IV
Panorama Regional Ejercicio De 1996AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Los resultados económicos obtenidos por los países de América Latina y el Caribe en 1995 fueron desparejos. Si bien el crecimiento económico agregado de la región fue de sólo 0,8%, siguió habiendo notables diferencias entre los países que la componen. La crisis del peso mexicano de diciembre de 1994 condujo a una reducción sustancial, del orden de 6,9%, del producto interno bruto (PIB) en 1995. Las economías de Argentina y Uruguay, en las que más se sintieron los efectos secundarios de la crisis, experimentaron una contracción de 4,4% y 2,5%, respectivamente.
Sin embargo, el resto de la región superó bastante bien dichos efectos. El Gráfico 4-3 revela que el crecimiento agregado de la región, excluidos Argentina y México, ascendió a 4,3%. Brasil, la economía más grande, a la que corresponde aproximadamente el 40% del PIB regional, experimentó un crecimiento modesto, de 4,2%.
Gráfico 4-3 El aumento del PIB de los países del Caribe en general fue tan sólo un poco más lento, de 3,6%, en 1995. Los dos países más poblados, Haití y la República Dominicana se encontraban entre los de más rápido crecimiento; en ambos el PIB fue superior al 4%.
El hecho de que la crisis del peso mexicano se haya restringido a un grupo relativamente pequeño de países fue la principal novedad observada en 1995 en la economía de la región. Para mediados de año la mayoría de los países volvió a tener acceso a los mercados internacionales de capital, aunque a tasas más altas de interés. En México se realizaron considerables esfuerzos por lograr la estabilización de la macroeconomía, los que sirvieron para estabilizar los mercados financieros y contribuyeron a la recuperación de la confianza de inversionistas y consumidores. En Argentina, el ajuste de la orientación de la política fiscal y la reestructuración ordenada del sistema bancario se combinaron para crear condiciones más favorables a los flujos financieros, gracias a los cuales a fines de año las reservas internacionales y los agregados monetarios recuperaron sus niveles anteriores a la crisis. La credibilidad del Plan Real de Brasil también contribuyó al notable aumento de las entradas de capital del exterior, incluidas grandes corrientes de inversión extranjera directa. Entre los demás países grandes, sólo en Venezuela --donde la confianza depositada en las políticas se desvaneció y las inversiones se estancaron-- disminuyeron las reservas, lo que condujo a una devaluación del orden de 41% en diciembre.
La tasa de inflación, que en el pasado normalmente aumentaba con las crisis macroeconómicas, en 1995 bajó en casi todos los países; la mediana de las tasas de inflación, que en 1994 fue de 16,8%, pasó a ser de 12,3%. En toda la región, países que tenían tasas históricamente altas de inflación consiguieron ponerle coto en los últimos años, y mantener este logro en 1995. México fue una excepción a la trayectoria regional, pues la gran depreciación del peso mexicano contribuyó a un notable aumento de la tasa de inflación.
Los acontecimientos del año pasado demostraron que gracias al grado de diferenciación de las economías de la región --así como al de avance de los mercados financieros mundiales--, la evolución desfavorable en un país ya no arrastra a los demás. Este hecho, unido a la aplicación constante de políticas macroeconómicas prudentes, debería conducir a la reducción de la inestabilidad en la región.
Sin embargo, la crisis señaló la gran fragilidad y vulnerabilidad de muchos de los sistemas financieros y bancarios, no sólo de México sino también de Argentina y varias naciones más de la región. Si bien, con el apoyo del Banco, en los países ahora se están estudiando los principales problemas de estos sectores y formulando programas de reforma, aún queda mucho por hacer.
Tanto en México como en Argentina, la endeble situación del sistema bancario contribuyó a la evolución desfavorable del PIB. Los inversionistas, internacionales y nacionales, temían que el desmoronamiento de bancos importantes pudiera dar lugar a grandes trastornos económicos, programas masivos y costosos de salvamento y el rebrote de la inflación. En el caso de Argentina, las deficiencias del sistema bancario pusieron a prueba el plan de convertibilidad y, sobre todo el régimen cambiario. El programa económico no sufrió mella alguna con la crisis, y hasta es posible que se haya fortalecido gracias al empeño puesto por el gobierno frente a la adversidad.
En Brasil, las deficiencias del sistema bancario, sobre todo de los bancos oficiales, agravaron considerablemente la incertidumbre que rodeaba al panorama del déficit público. Los planes del Banco Central de proporcionar liquidez a los bancos privados que atraviesan una situación difícil y valerse de las obligaciones del Tesoro para recapitalizar a los bancos oficiales engrosarán considerablemente el volumen de deuda pública en el período de 199596.
La recapitalización y el fortalecimiento del sistema bancario constituyen un componente importante del programa de Venezuela. Otros son, por ejemplo, el fortalecimiento del marco reglamentario, la reprivatización de bancos que el gobierno había absorbido y la liquidación de los que no se consideraban viables.
Dificultades por superar
Aparte de los acontecimientos recientes, los desafíos que encara la región de América Latina y el Caribe a largo plazo son los siguientes:
Aumento y mantenimiento del crecimiento económico. La región es capaz de lograr una tasa de crecimiento de 6% para fines de siglo, partiendo de supuestos razonables respecto de la evolución de las condiciones externas y de la aplicación de las políticas económicas adecuadas. Para que se produzca un crecimiento más sólido será vital contar con tasas más altas de ahorro interno. Una de las principales enseñanzas de la crisis mexicana es que el ahorro interno reviste suma importancia porque contribuye a financiar la acumulación de capital y, por lo tanto, facilita el crecimiento; además, una tasa alta de ahorro interno guarda relación con un menor déficit en cuenta corriente. Sin embargo, América Latina por lo general ha tenido tasas de ahorro muy bajas. Por ejemplo, en 1980 el ahorro medio de la región fue de tan sólo 19% del PIB, y en 1994 dicha proporción fue básicamente la misma. Ello contrasta en forma notable con las regiones de rápido crecimiento del mundo, cuyo ahorro llega a ser de 35% o más del PIB. En la actualidad la mayoría de los responsables de la formulación de las políticas admite que el aumento del ahorro interno es uno de los desafíos fundamentales que encara la región.
También revestirán importancia los factores que aumentan la competitividad de la región a nivel internacional, lo que subraya la necesidad de una liberalización constante y sostenida del comercio, incluso a través de acuerdos regionales de fomento del comercio, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), celebrado entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El MERCOSUR ha sido el acuerdo comercial más eficaz de la región, si no de todo el mundo en desarrollo. Siguió promoviendo el libre comercio, como lo demuestran la reciente adhesión de Chile y la prevista adhesión de Bolivia. La región debe, por lo menos, mantener los sólidos resultados de las exportaciones que se registraron en 1995, cuando el valor nominal del total de exportaciones aumentó 22,7% respecto de 1994. En México y Argentina se registró una especial mejora de las exportaciones gracias a la nueva situación económica, ya que en 1995 crecieron 33,2% y 30,1%, respectivamente. Para la pronta recuperación de estos países, en los próximos 18 meses deberá mantenerse el auge del aumento de las exportaciones, y también será preciso que aumente sustancialmente el nivel de la demanda interna. Una tarea más difícil a nivel regional es complementar el intercambio tradicional de productos primarios con un rápido crecimiento del de productos elaborados. También cabe aumentar la productividad mediante la reforma y privatización de los puertos y la aplicación de normas internacionales de calidad.
Reducción de la pobreza y la desigualdad. La pobreza en América Latina y el Caribe aumentó sustancialmente durante la crisis de la deuda de los años ochenta, pero se estabilizó con la reanudación del crecimiento a principios de la década de 1990. Las tasas sólidas de expansión económica de los últimos años en países como Chile y Perú; los resultados de las reformas económicas en Argentina y los demás países, y la terminación de las luchas civiles en parte de América Central han contribuido a aminorar la pobreza.
Sin embargo, la pobreza y la desigualdad constituyen el talón de Aquiles del desarrollo en América Latina. Casi la cuarta parte de la población de la región subsiste con menos de $1 al día. Entre el 10% y el 20% más pobre, que suele estar integrado por indígenas, vive en zonas rurales. La pobreza rural por lo general se concentra en zonas apartadas de baja productividad agrícola y escaso empleo no agrícola. Con todo, la mayor parte del aumento de la pobreza en la región en los últimos 10 ó 15 años ha tenido lugar en las ciudades, fenómeno que es relativamente nuevo y difícil de abordar. La pobreza también se vincula estrechamente con la distribución del ingreso, que sigue siendo muy asimétrica en la mayoría de las naciones de la región.
Para reducir la pobreza en el sector urbano se debe proceder a ofrecer más oportunidades de empleo para los pobres; ampliar el acceso a los servicios; acrecentar la eficacia de las redes de seguridad social; aumentar la productividad de la economía informal y la tasa de participación en la fuerza laboral, y proceder a la reforma del gobierno municipal. Para aminorar la pobreza rural se deben eliminar los obstáculos reglamentarios a fin de permitir que el sector agrícola saque provecho de la liberalización del comercio, y también es importante brindar a los pobres más acceso a la tierra y a los servicios sociales.
Promoción del perfeccionamiento de los recursos humanos. El desarrollo de capital humano es otro gran desafío que encaran los países de la región. La población adulta de éstos tiene un promedio de 5,2 años de educación, cifra que coloca a estos países unos dos años a la zaga de las naciones de nivel comparable de desarrollo. Además de ampliar el acceso a las oportunidades de educación para los pobres, reviste importancia vital mejorar la calidad de la educación, sobre todo la de nivel primario. Unos 100 millones de personas de la región carecen de acceso a servicios básicos de salud, y anualmente nacen unos 2,2 millones de bebés sin asistencia médica. En consecuencia, la aparición de enfermedades es mucho mayor de la que cabe esperar teniendo en cuenta el nivel medio de ingreso de la región.
Reforma y modernización del Estado. Las reiteradas crisis económicas han perjudicado mucho a las instituciones del sector público. Los efectos de la austeridad se han complicado con la mala gestión económica. Varios gobiernos de la región aplicaron hace poco reformas de políticas encaminadas a reducir el papel que cumple el Estado en las actividades económicas. Sin embargo, aún debe lograrse un gran aumento de la eficiencia de los servicios del gobierno que influyen en la vida del común de la gente --sobre todo, la mejora de la calidad de los servicios sociales y la ampliación de su cobertura. Entre los desafíos a encarar se encuentran el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas y de la eficacia de las funciones jurídica y reglamentaria, la reforma del poder judicial y la mejora de la administración pública. Ya está en marcha el proceso de descentralización de la función de gobierno en toda la región. Esto es muy prometedor, aunque se plantean problemas difíciles con respecto a las modalidades de descentralización fiscal y la correspondencia entre ingresos y gastos a nivel local.
Operaciones del Banco en el ejercicio de 1996
Como parte del esfuerzo coordinado de mejora de la calidad de la cartera, el Banco está prestando más atención a la simplificación de los proyectos, centrándose en medidas esenciales para la ejecución eficaz de éstos y trabajando con los clientes para reforzar su impacto y sostenibilidad. Tras una visita del Presidente del Banco, Sr. James Wolfensohn, al nordeste de Brasil en julio de 1995, se estableció una comisión conjunta con el gobierno de este país con el mandato de formular recomendaciones acerca de la forma de mejorar la eficacia de las operaciones financiadas por el Banco en Brasil, especialmente en el nordeste. La comisión está tratando de determinar las posibles maneras de abordar algunos de los problemas persistentes que han dificultado que los proyectos tengan plenos efectos en términos de desarrollo en cuatro esferas: educación, salud, desarrollo rural y medio ambiente.
Por otra parte, la innovación de los procedimientos institucionales que está teniendo lugar en la Oficina Regional de América Latina y el Caribe probablemente aumente la eficacia en términos de desarrollo de la cartera de operaciones correspondiente a la región (véase el Recuadro 4-4).
RECUADRO 4-4. INICIO DE LOS CAMBIOS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LA OFICINA REGIONAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
En el ejercicio de 1996, la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial introdujo varias innovaciones destinadas a mejorar la ejecución; aumentar la eficacia de los proyectos respaldados por el Banco, así como la capacidad de adaptación de éste a las necesidades de los clientes; descentralizar funciones en los supervisores directos y el personal, y reforzar la competencia profesional y técnica de éstos.
Los aspectos destacados de la innovación de los procedimientos emprendida durante el ejercicio son los siguientes:
Estrategia revisada de asistencia a los países. Los indicadores de resultados para los distintos países y sectores importantes ahora se determinan con antelación. Para ayudar a los países a lograr los objetivos de desarrollo, se delegaron más facultades decisorias y responsabilidades en los departamentos geográficos y gerentes de la Oficina Regional.
Cambios en los departamentos geográficos. Con efectividad al 1 de abril de 1996, el antiguo Departamento Geográfico II (LA2) se sustituyó por dos departamentos independientes, los de México y de América Central. La mayor parte del personal del Departamento de México, incluido su Director, se está trasladando al terreno (a una misión residente ampliada con sede en la Ciudad de México). De esa manera se procura aumentar la capacidad del Banco de adaptar sus servicios crediticios y no crediticios a las necesidades de los clientes, que cambian constantemente; acelerar la preparación de los proyectos y estudios analíticos; promover la mejor administración de los proyectos existentes y aprovechar la pericia local. Además, se ha creado un Grupo de Expertos Sectoriales que prestará servicios a ambos departamentos. Este Grupo aportará, a solicitud de los departamentos geográficos, asistencia técnica (salvo la que proporciona el Grupo de Desarrollo de Capital Humano) para iniciativas específicas.
Grupo de Desarrollo de Capital Humano. Este Grupo constituye una iniciativa piloto que abarca a toda la Oficina Regional, la que consistió en agrupar en una unidad independiente al personal de la Oficina Regional que se ocupa de los recursos humanos, en lo que se refiere a educación, salud y nutrición, reducción de la pobreza y las desigualdades entre los sexos. El objetivo tenido en mira es integrar mejor los conocimientos y aptitudes técnicas de la Oficina Regional en materia de recursos humanos en la labor de todos los departamentos geográficos. Como sucede con el personal del Grupo de Expertos Sectoriales, el personal del Grupo de Desarrollo de Capital Humano se asignará cuando sea necesario para los fines de proyectos y estudios analíticos correspondientes a países específicos.
Enlace con las organizaciones no gubernamentales. La Oficina Regional celebró dos reuniones regionales sobre la relación Banco Mundial-ONG, particularmente en lo que respecta a la reducción de la pobreza. La primera reunión dio lugar a la designación de funcionarios de enlace con las ONG en las misiones residentes. Estos funcionarios son responsables de promover una estrecha relación entre el Banco y las organizaciones de base en todos los aspectos de las actividades desarrolladas por la institución en los países. En especial, deben ocuparse de lograr un intercambio más fluido de información entre el Banco y los grupos de base, aumentar la participación de las ONG en los proyectos del Banco y los estudios económicos y sectoriales, y estudiar nuevas formas de colaboración.Aspectos más destacados del programa del Banco. En el ejercicio de 1996 se aprobó un total de 54 proyectos nuevos, por un valor agregado de $4.400 millones en concepto de nuevos compromisos. Como parte del esfuerzo de la Oficina Regional por mejorar la calidad de los préstamos y simplificar las operaciones, el tamaño medio de los proyectos se redujo a $82 millones, en tanto que en el ejercicio de 1995 había sido de $85 millones y en el de 1994, de $101 millones.
Cuadro 4-13 Además de préstamos para infraestructura, el programa crediticio comprendió apoyo para el fortalecimiento de los sistemas financieros, así como también una gama de proyectos para ayudar a mejorar la ordenación del medio ambiente. El Banco otorgó en préstamo $500 millones para la reforma bancaria en la Argentina, como parte de un programa encaminado a incrementar la confianza en el sistema bancario a través del restablecimiento de la solvencia y la consolidación del sector bancario privado. El programa para Bolivia comprendió cuatro proyectos relativos a la formulación del marco jurídico y reglamentario de apoyo al plan de capitalización del país, incluida la capacidad institucional para llevar a cabo reformas del sector financiero. A fin de asegurar que el crecimiento económico en el futuro también sea ecológicamente sostenible, en los proyectos del Banco se están incorporando enfoques novedosos con respecto a las evaluaciones ambientales, como estudios regionales y sectoriales, y la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Algunos proyectos de infraestructura comprenden financiamiento para asistencia técnica y capacitación con miras a fortalecer la capacidad de los prestatarios para realizar evaluaciones ambientales.
Cuadro 4-14 La Oficina Regional también está emprendiendo un amplio programa crediticio para los sectores de educación y salud. Varias de estas operaciones correspondieron a Argentina, incluido el proyecto de descentralización y mejora de la educación secundaria y fomento de la educación polimodal, que ayudó a descentralizar la enseñanza secundaria mediante la transferencia de la responsabilidad a las provincias, y otro proyecto para la reforma de la educación superior, cuyo objeto era mejorar la calidad de ésta a través de un nuevo sistema de asignación de recursos, así como fortalecer la capacidad de planificación y administración. El proyecto de reforma del sector de salud de Brasil tiene por objeto prestar asistencia para la reforma de políticas y mejorar la atención de salud en el marco del programa sanitario nacional, la única forma de atención pública que reciben los pobres. En Dominica, Granada, Guyana, Panamá, la República Dominicana y Trinidad y Tabago se emprendieron varios proyectos de educación básica, que abarcan iniciativas para aumentar el acceso y mejorar la calidad, fortalecer la capacidad de reforma de la administración, mejorar la formación de docentes, reacondicionar los establecimientos y elaborar planes de estudio. En Haití, el programa acelerado del Banco ante la crisis económica comprendió un proyecto de creación de empleo.
Cuadro 4-15 Una innovación reciente en materia de finan-ciamiento se refiere a Brasil, donde el Banco está respaldando el ajuste fiscal, las privati-zaciones y concesiones, y las reformas administrativas a nivel subnacional, sobre todo en estados de gran capacidad en materia de gestión fiscal y ejecución de proyectos. Honduras recibió un préstamo en respaldo de la ejecución de su programa de reforma del sector público, programa que comprende la modernización de los sistemas de administración pública y el fortalecimiento de la administración financiera. En varios proyectos se prestó mucha atención al fortalecimiento de los marcos reglamentarios de sectores específicos, sobre todo para las privatizaciones llevadas a cabo recientemente. Entre ellos se cuentan el proyecto de desarrollo del mercado de la electricidad de Colombia; el proyecto de reestructuración y privatización de los ferrocarriles de Brasil; el proyecto de fomento del sector privado de Guyana, y el segundo proyecto de atención básica de la salud y el proyecto de recursos hídricos de México.
El programa de financiamiento para la región comprende un gran volumen de cofinancia-miento ($2.100 millones para 26 proyectos). El monto más importante es el proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), $1.600 millones. El proyecto de reforma del sector de salud de Brasil constituye un claro ejemplo de estrecha colaboración entre el Banco y el BID. Este proyecto de $750 millones (para cuyo financiamiento el Banco aportó $300 millones y el BID, $350 millones) fue identificado y evaluado inicialmente por ambas instituciones en forma conjunta. Lo está administrando una unidad integrada por personal del Banco y el BID, y la labor de supervisión también es conjunta. Incluso los convenios de préstamo de ambas instituciones son esencialmente iguales, con las correspondientes matrices de condicionalidad y procedimientos en materia de adquisiciones.
Estudios económicos y sectoriales
La Oficina Regional siguió realizando esfuerzos por mejorar los efectos del programa del Banco de estudios económicos y sectoriales como instrumentos de análisis y diálogo con los gobiernos, en la gama de formas y estilos que corresponda. Se ha observado la tendencia a reemplazar los memorandos económicos generales sobre los países por análisis más centrados en los problemas de índole sectorial o económicos en general. Es común el desafío de lograr una administración eficiente a nivel subnacional, de las provincias o los estados (por ejemplo, en los casos de Argentina, Brasil y México), así como a nivel regional y municipal. Se realizó una evaluación de la solvencia de los estados de Brasil que pudiera ser útil para los programas de ajuste fiscal y reforma estructural a nivel de los estados. En la provincia de Tucumán de Argentina y en el estado de Chiapas de México, el Banco realizó estudios (en forma conjunta con la CFI, en el caso de Tucumán, y con la CFI y el Banco Interamericano de Desarrollo, en el de Chiapas) para preparar estrategias de participación más intensa del sector privado. El consiguiente plan de acción para Tucumán se está poniendo en práctica con el respaldo del Banco y la CFI. Asimismo, se realizó otro estudio con la colaboración de la CFI respecto de Argentina, cuyo objeto era identificar reformas a introducirse en la provincia de Córdoba. También se hicieron muchos estudios acerca de las repercusiones administrativas de la democratización y la descentralización, sobre todo en el caso de Colombia.
Se continuó el programa de evaluaciones de la pobreza, en cuyo marco se llegó a terminar un total de 25. Estos documentos han servido como marco para el diseño de estrategias de reducción de la pobreza específicas para cada país. La desocupación se ha convertido en un problema político y social grave en varios países. Por tal motivo, en Argentina se realizó un minucioso examen cuantitativo de la estructura del desempleo, y se analizaron los vínculos entre el desempleo y las negociaciones colectivas. Se están llevando a cabo estudios sobre las características del mercado laboral a nivel nacional y regional en varios países.
Como es costumbre cada dos años, se llevó a cabo en el Banco una reunión del Grupo de Cooperación para el Desarrollo Económico de la Región del Caribe. Como actividad preparatoria, en junio de 1996 se puso en marcha un programa de estudios analíticos, que se centró en el crecimiento, el comercio, la gestión del sector público y la pobreza. Al igual que en la reunión anterior del Grupo, se invitó a representantes del sector privado a participar en todas las actividades, que comprendieron desde sesiones sobre distintos países hasta reuniones del Foro Empresarial del Caribe y de promoción del turismo y la informática.
Panorama Regional Ejercicio De 1996
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Oriente Medio y Norte de Africa