Cápitulo II
Operaciones Del Banco MundialCofinanciamiento y programas de fondos fiduciarios
El cofinanciamiento es un instrumento fundamental para movilizar recursos destinados al desarrollo y para armonizar la ayuda del Banco con la de otros organismos públicos y privados. El volumen de cofinanciamiento previsto en apoyo de los proyectos del Banco Mundial aprobados en el ejercicio de 1996 ascendió a $8.350 millones,3 cifra que se mantiene dentro de la banda de $8.000 millones a $9.000 millones que se alcanzó en los dos últimos ejercicios (véase el Cuadro 2-5). Con estos fondos se financiaron parcialmente 131 proyectos apoyados por el Banco, los cuales representan alrededor de la mitad del número total de proyectos aprobados durante el ejercicio.
Cuadro 2-5 Aproximadamente el 86% del cofinancia-miento provino de fuentes oficiales, tanto bilaterales (37%) como multilaterales (49%). En el ejercicio de 1996, Japón siguió siendo la principal fuente bilateral de cofinanciamiento. Su Fondo de Cooperación Económica a Ultramar y su Banco de Exportación e Importación cofinanciaron en total diez proyectos por un monto de $1.100 millones. Otras importantes fuentes bilaterales de cofinanciamiento durante el ejercicio fueron Alemania ($394 millones), Francia ($217 millones), el Reino Unido ($159 millones) y los Estados Unidos ($96 millones).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que aportó $1.600 millones en concepto de cofinanciamiento durante el ejercicio, siguió siendo el principal cofinanciador multilateral del Banco. La segunda fuente multilateral de cofinanciamiento fueron instituciones de la Unión Europea (UE), incluido el Banco Europeo de Inversiones (BEI). En conjunto, estas instituciones aportaron $829 millones en tal concepto. El Banco Asiático de Desarrollo ($703 millones) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento ($181 millones) también cofinanciaron un número considerable de operaciones con el Banco durante el ejercicio.
El 14% del cofinanciamiento provino de organismos de crédito a la exportación y del sector privado. El procedente del sector privado ascendió a $724 millones, frente a $1.200 millones en el ejercicio de 1995. El cofinanciamiento de los organismos de crédito a la exportación alcanzó $433 millones, monto aproximadamente igual al del ejercicio anterior.
Los préstamos para proyectos de inversión atrajeron la mayor proporción de cofinan-ciamiento, el 75%. En el ejercicio de 1996 se reanudó la tendencia a la baja del cofinancia-miento para préstamos para fines de ajuste y otros de rápido desembolso, que en el ejercicio de 1995 había experimentado una subida temporal debido a dos grandes operaciones de rápido desembolso correspondientes a México y Argentina. Por sectores, el de infraestructura (electricidad, energía, telecomunicaciones, transporte y abastecimiento de agua) atrajo una vez más el mayor volumen de cofinanciamiento, $3.800 millones, o sea el 45% del total. El cofinanciamiento para los sectores sociales aumentó considerablemente, sobre todo debido al otorgamiento de préstamos de gran volumen a Argentina, Brasil y Egipto.
Por regiones, el mayor volumen de cofinan-ciamiento ($2.100 millones) siguió estando destinado a países latinoamericanos, lo que refleja la estrecha colaboración del Banco con el Banco Interamericano de Desarrollo. El cofinancia-miento disminuyó en Asia oriental, debido en parte a que muchos países de la región recurrieron en mayor medida al financiamiento del sector privado, especialmente para proyectos de infraestructura. Dicha reducción se vio contrarrestada por un considerable aumento del cofinanciamiento en Asia meridional, debido a algunos proyectos grandes de infraestructura en India y Pakistán. En Europa oriental y Asia central, el cofinanciamiento aumentó en consonancia con la buena disposición de los donantes para atender a las necesidades de las economías en transición y los esfuerzos de reconstrucción en Bosnia. El nivel de cofinanciamiento para Africa y Oriente Medio y Norte de Africa se mantuvo aproximadamente igual al del ejercicio anterior.
El Programa especial de asistencia siguió representando el mayor esfuerzo de coordinación de donantes. Su tercera etapa, que dio comienzo en octubre de 1993, cubre el período de 199496. Hasta el momento, 17 donantes han comprometido en esta etapa $6.700 millones, y el número de países habilitados para participar en ella se ha ampliado a 31. Otras importantes operaciones de cofinanciamiento durante el ejercicio fueron las realizadas con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y en el marco de actividades especiales de reconstrucción en Bosnia y Herzegovina, así como en la Ribera Occidental y Gaza.
Gestión del cofinanciamiento. A fin de reforzar su capacidad de generación de recursos y movilizar más fondos para el desarrollo de otras fuentes, el Banco consolidó sus funciones de movilización de recursos y cofinanciamiento en una única vicepresidencia (Vicepresidencia de Movilización de Recursos y Cofinanciamiento). Este cambio, efectivo a partir del 15 de marzo de 1996, tuvo por objeto permitir que el Banco estableciera relaciones más fructíferas con la comunidad de donantes y el sector privado.
Esta nueva Vicepresidencia (y su predecesora, la Vicepresidencia de Cofinanciamiento y Servicios de Asesoría Financiera) llevó a cabo en el ejercicio de 1996 diversas actividades específicas para fortalecer aún más las relaciones del Banco con las instituciones que participan con él en operaciones de cofinanciamiento. Se concluyó un nuevo acuerdo marco de cofinancia-miento con Australia, y se firmó un acuerdo con Noruega sobre la tramitación del cofinancia-miento en el marco del programa de "quinta dimensión". Se celebró un total de 20 consultas sobre cofinanciamiento con 16 importantes instituciones con las que el Banco participa en operaciones de esa índole. Las consultas con los donantes sirven para consolidar los planes de cofinanciamiento para proyectos específicos comprendidos en el programa crediticio del Banco, intensificar el diálogo sobre políticas mantenido por el Banco con sus socios, y centrar la atención en la coordinación de las corrientes oficiales de financiamiento con la inversión del sector privado en los países en desarrollo.
La Vicepresidencia de Movilización de Recursos y Cofinanciamiento adoptó también medidas para mejorar las relaciones existentes con los organismos de crédito a la exportación y con la Unión de Berna, la que agrupa a aseguradores del crédito a la exportación y la inversión privada extranjera. Entre las actividades realizadas durante el ejercicio de 1996 se cuentan: a) una reunión de dos días de duración con los organismos de crédito a la exportación celebrada en la ciudad de Washington, en la que se discu-tieron las perspectivas para un aumento del cofinanciamiento; b) una reunión entre el Comité de Cofinanciamiento de la Unión de Berna y el Banco, en la que los participantes adquirieron una mayor comprensión de cuestiones relativas al cofinanciamiento, y c) consultas con los principales organismos de crédito a la exportación para sacar partido de la mejora del diálogo con la Unión de Berna.
Durante el ejercicio, la Vicepresidencia de Movilización de Recursos y Cofinanciamiento trató de mejorar los servicios y la información que proporciona a sus clientes. A tal fin, mantuvo informados a los donantes de las perspectivas relativas al cofinanciamiento a través de su publicación semestral "Cofinancing Opportunities Publication". También mantuvo informados a los jefes de proyecto del Banco de los procedimientos y programas de los donantes mediante una versión actualizada del "Cofinancing Handbook" (Manual de cofinanciamiento). En el marco de su examen global de las actividades de cofinanciamiento, publicó un informe titulado "Cofinancing With the World Bank--Twenty-Five Years of Cooperation" (Cofinanciamiento con el Banco Mundial: 25 años de cooperación).
Fondos fiduciarios. A pesar de las restricciones observadas en los presupuestos nacionales para asistencia, los donantes siguieron incrementando el volumen de financiamiento en apoyo de los programas de fondos fiduciarios para asistencia técnica. Durante el ejercicio, se ampliaron las actividades de los dos programas principales, el Fondo especial para la formulación de políticas y el perfeccionamiento de los recursos humanos, financiado por el Japón, y el Programa de fondos fiduciarios para consultores, financiado por más de 26 donantes.
El Fondo especial para la formulación de políticas y el perfeccionamiento de los recursos humanos otorga donaciones no condicionadas para satisfacer las necesidades de asistencia técnica de los países en desarrollo. Durante el ejercicio recién terminado, este Fondo concedió 270 donaciones, por valor de $162 millones, para respaldar actividades de preparación de proyectos en el marco de operaciones financiadas por el Banco (en el ejercicio de 1995 se concedieron 270 donaciones por valor de $177 millones). El 59% de los proyectos aprobados durante el ejercicio se prepararon con la asistencia en forma de donaciones de este Fondo. El saldo del mismo se asigna al financiamiento de las actividades de capacitación y desarrollo del Instituto de Desarrollo Económico, al financiamiento de expertos japoneses a través del Fondo fiduciario para consultores del Japón, y a otros programas especiales.
Durante el ejercicio, el gobierno japonés proporcionó también respaldo financiero, a través del Fondo especial para la formulación de políticas y el perfeccionamiento de los recursos humanos, para ayudar a las regiones que se están recuperando de los efectos de los conflictos civiles. Este programa se inició con la asignación de fondos de cofinanciamiento por valor de $9 millones al proyecto de recuperación de emergencia en ayuda de Bosnia y Herzegovina.
El Programa de fondos fiduciarios para consultores proporciona servicios de consultoría para apoyar la labor operacional y de asistencia técnica del Banco. En el ejercicio de 1996, se financió con este Programa un total de $78 millones en nuevas asignaciones, lo que representa un aumento del 23% con respecto al ejercicio anterior. Durante el ejercicio, Austria y Canadá crearon dos nuevos fondos de esta clase para respaldar actividades en el sector ambiental. Con ellos, los fondos que integran el Programa ascienden a 49, financiados por 26 donantes. El crecimiento del Programa refleja la persistente necesidad de servicios de consultoría, especialmente en el sector ambiental y en las economías en transición de Europa y Asia central. También refleja el constante apoyo al Programa de los donantes, los cuales, a pesar de las restricciones existentes en los presupuestos para asistencia, hicieron especiales esfuerzos por incrementar sus contribuciones en apoyo de los programas de asistencia del Banco.
Durante el ejercicio, el Banco trató de mejorar su gestión y seguimiento de los fondos fiduciarios. A tal fin, se publicó un primer "Informe Anual" sobre las actividades del Programa de fondos fiduciarios para consultores, se reforzaron los controles internos sobre la utilización de fondos y se incorporaron en el sistema informá-tico los datos relativos a los recursos del mencionado Programa, a fin de que el personal del Banco tenga fácil acceso a ellos.
Con el objeto de incrementar la flexibilidad y la eficacia en el uso de los fondos fiduciarios, el Banco examinó con los donantes la manera de suavizar las restricciones relativas a las adquisiciones que afectan a los recursos del Programa de fondos fiduciarios para consultores. A raíz de ello, varios donantes (diez hasta el momento) han acordado desvincular tales fondos al menos en un 25% sobre una base de reciprocidad.
Gestión de los fondos fiduciarios. En respuesta al rápido incremento del uso de fondos fiduciarios, el Banco ha puesto en marcha diversas iniciativas para mejorar los procedimientos institucionales de administración de los fondos de esta clase que cuentan con financiamiento externo. Los principales objetivos del Banco en lo que a políticas se refiere son garantizar que los fondos fiduciarios: a) se utilicen de acuerdo con las prioridades institucionales; b) sean coherentes con las estrategias de asistencia a los países, y c) tengan plena eficacia desde el punto de vista del desarrollo, especialmente en los casos de asistencia técnica a países específicos, en los que el compromiso del receptor con los objetivos de ésta puede ser un factor decisivo. En abril de 1996 se remitió al Directorio Ejecutivo un informe sobre la situación de los programas de fondos fiduciarios.
A fin de lograr una mayor coordinación de estos esfuerzos, se hizo de la recién creada Vicepresidencia de Movilización de Recursos y Cofinanciamiento el órgano central del Banco para el establecimiento de políticas y estrategias relativas a los fondos fiduciarios, con la misión, por un lado, de servir de enlace institucional con los donantes y de principal instrumento de movilización de recursos de los fondos fiduciarios y, por otro, de mejorar los procedimientos y el seguimiento de tales fondos y reforzar la responsabilidad por su uso.
El Servicio de reducción de la deuda para los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF proporciona fondos en forma de donaciones a países muy endeudados habilitados para recibir créditos de la Asociación, los cuales utilizan esos fondos para recomprar su deuda con los bancos comerciales con un gran descuento. En el ejercicio de 1996 se concluyeron cuatro operaciones (correspondientes a Albania, Etiopía, Nicaragua y Mauritania) al amparo de este Servicio. En ellas se hizo uso de $77 millones en recursos del BIRF procedentes del Servicio y de $135 millones procedentes del cofinanciamiento, con los que se canceló un total de $1.700 millones de deuda elegible de principal.
La asistencia técnica es una parte importante de las actividades operacionales del Banco. Proporciona los recursos y la competencia profesional que los países necesitan para crear instituciones que son fundamentales para el desarrollo: instituciones que faciliten la existencia de un sector privado pujante, inviertan en las perso-nas y protejan los recursos naturales y el medio ambiente.
En el año civil de 1995, los fondos que el Banco Mundial destinó a la asistencia técnica ascendieron a un total de $1.900 millones. De esta suma, $1.300 millones se destinaron a los componentes de asistencia técnica de proyectos de inversión o reforma económica, y $610 millones a 24 préstamos autónomos para asistencia técnica.
Si bien los fondos dedicados a la asistencia técnica varían de un año a otro, la proporción total de préstamos del Banco dirigidos a ese fin se ha mantenido estable en alrededor del 10%.
Argentina fue el principal país usuario del financiamiento del Banco para fines de asistencia técnica ($250 millones), seguido de China ($227 millones), India ($218 millones) e Indonesia ($159 millones).
El Servicio de financiamiento para preparación de proyectos del Banco, como su nombre lo indica, proporciona fondos a los países que carecen de los recursos necesarios para preparar proyectos que contarán con financiamiento externo. La utilización de este Servicio no supone un compromiso de financiamiento del proyecto por parte del BIRF o la AIF. En el año civil de 1995, el Banco concedió 122 anticipos en el marco de este Servicio por un total de $96,2 millones. De ellos, 66 (el 54%) fueron para países de Africa, que tradicionalmente ha sido la principal región usuaria del Servicio.
En el marco del Fondo para el desarrollo institucional, el Banco aprobó 105 donaciones a 61 países por un total de $24,2 millones. Con esta suma se financió una amplia gama de actividades, por ejemplo: se concedió una donación de $446.800 a Eritrea para ayudar a fortalecer la capacidad del gobierno para la presupuestación, el seguimiento y la coordinación de proyectos; otra donación de $489.000 a la República Unida de Tanzanía para la creación de una administración tributaria, y otra de $198.000 a Viet Nam para ordenación de las aguas.
Medición de la eficacia de la asistencia técnica. El Banco ha utilizado durante muchos años indicadores para medir los resultados de las operaciones de inversión (de los componentes físicos de los proyectos, más que de los componentes de asistencia técnica). En el ejercicio recién terminado, el Banco, reconociendo que para asignar recursos escasos e identificar las prácticas óptimas es también esencial contar con una forma eficaz de medir el fortalecimiento de la capacidad, amplió su sistema de indicadores del desempeño a fin de que se puedan medir los resultados de las operaciones de asistencia técnica. Estos indicadores determinan el desempeño teniendo en cuenta los resultados y los productos (en vez de los insumos), y distinguen entre criterios cualitativos y cuantitativos.
El Banco y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Durante todo el ejercicio, el Banco sostuvo un frecuente diálogo sobre políticas con el PNUD a los más altos niveles de la administración. Una carta al personal en el terreno, firmada conjuntamente por el Presidente del Banco y el Administrador del PNUD, reafirmó la voluntad de ambas instituciones de intensificar su colaboración, y se llegó a un acuerdo sobre mecanismos de coordinación de grupos consultivos y mesas redondas.
En septiembre de 1993, los Directores Ejecutivos crearon un Grupo de inspección independiente a fin de asegurar que las operaciones del Banco se ajusten a las políticas y procedimientos operacionales de la institución en lo que se refiere al diseño, la preparación o la ejecución de un proyecto. Todo grupo de personas que pueda verse afectado adversamente en forma directa por un proyecto o proyectos financiados parcialmente por el Banco, puede pedir al Grupo que investigue toda queja de que la institución no ha seguido sus políticas y procedimientos. Basándose en las recomendaciones del Grupo, los Directores Ejecutivos deciden si se habrá de llevar a cabo una inspección.
Se han dirigido al Grupo numerosas consultas relacionadas con posibles solicitudes de inspección. Hasta el momento, no obstante, formalmente se han recibido sólo cinco de estas solicitudes, de las cuales tres se han considerado admisibles. En el ejercicio de 1996 se dio curso a dos de estas solicitudes.
Una de ellas se refiere a la ejecución del proyecto de ordenación de los recursos naturales de Rondonia (Brasil). Los solicitantes afirmaron que el hecho de que el Banco no hubiera aplicado varias estipulaciones contenidas en los documentos legales del proyecto había causado perjuicios sustanciales en relación, entre otras cosas, con sus ingresos y su salud. El Grupo recomendó una investigación, pero el Directorio Ejecutivo solicitó más información en la que poder basar la decisión de si ésta debía llevarse a cabo.
El Grupo realizó un "Examen adicional" de la solicitud de inspección y de la información proporcionada por la administración del Banco y, en diciembre de 1995, remitió al Directorio Ejecutivo un informe sobre dicho examen. Más adelante, ese mismo mes, la administración del Banco remitió al Directorio un informe sobre la marcha de la ejecución del proyecto, en el que se incluía un plan de acción relativo a las principales cuestiones planteadas por el Grupo de inspección. Los Directores Ejecutivos consideraron la solicitud de inspección y, en vista del plan de acción presentado por la administración y el seguimiento en marcha, llegaron a la conclusión de que no sería aconsejable que se llevara a cabo una investigación como recomendaba el Grupo. No obstante, teniendo en cuenta la complejidad del proyecto y el deseo del Banco de garantizar su éxito, los Directores Ejecutivos acordaron examinar un informe sobre la marcha de las actividades elaborado por la administración e invitar al Grupo a participar en tal examen.
La otra solicitud se relaciona con la aportación de fondos de la AIF para un proyecto de electricidad de emergencia en la República Unida de Tanzanía. Los solicitantes afirmaron que se podía obtener financiamiento para el proyecto del sector privado (de la empresa de la que eran propietarios o para la que trabajaban) en condiciones razonables. El Directorio Ejecutivo aceptó la recomendación del Grupo en el sentido de que no se llevara a cabo ninguna inspección, ya que el Grupo pudo determinar que la administración de la AIF había seguido sus políticas al respecto. El Grupo también desestimó una queja conexa sobre posibles daños ambientales derivados del proyecto de emergencia propuesto.
En la resolución por la que se creó el Grupo de inspección se establece que el Directorio Ejecutivo del Banco debe hacer un examen de sus funciones una vez transcurridos dos años del inicio de las actividades del Grupo. Se prevé que este proceso de examen concluirá a principios del ejercicio de 1997.
Desde que, en agosto de 1993, los Directores Ejecutivos aprobaron la política de libre acceso a la información del Banco, el Centro de Información Pública ha procurado permitir el fácil acceso de un público más amplio a una gama más extensa de información sobre las operaciones, la que antes estaba a disposición de usuarios oficiales solamente. En este Centro se puede obtener información sobre proyectos que cuentan con la asistencia del Banco, incluidos documentos de preparación de proyectos, estudios ambientales y evaluaciones ex post. Su objetivo es contribuir a la transparencia de las operaciones del Banco y al claro deslinde de responsabilidades con respecto a ellas.
En el ejercicio de 1996, el Centro de Información Pública siguió expandiendo sus actividades. Se emprendieron varias iniciativas para informar al público acerca de los servicios del Centro. Así, en las Reuniones Anuales se distribuyó un folleto en el que se describían dichos servicios. Se pueden obtener ejemplares impresos del mismo, y consultar la versión electrónica en Internet, en español, francés e inglés. El Centro simplificó también la utilización de su programa en Internet e incorporó resúmenes de muchos documentos en el marco de la política de libre acceso a la información del Banco.
La utilización del Centro de Información Pública continúa aumentando (véase el Gráfico 2-1). Las solicitudes de información que recibió ascendieron a más dos millones, el quíntuple de las recibidas en el ejercicio de 1995, y hubo casi dos millones de usuarios de su programa en Internet. En el ejercicio de 1996, la mayor demanda de información provino de los círculos empresariales, seguidos por los organismos públicos y los círculos académicos. En el Gráfico 2-2 consta el desglose de solicitudes presentadas ante el Centro de Información Pública por regiones de países en desarrollo.
Gráfico 2-1
Gráfico 2-2El Jefe del Centro visitó las oficinas fuera de la sede del Banco en Côte d'Ivoire, Kenya, Madagascar y Senegal para examinar los progresos realizados en la aplicación de la política de libre acceso a la información del Banco, dar orientaciones sobre la misma al personal de dichas oficinas y ayudarles a establecer un centro de información pública en sus bibliotecas. Se abrieron nuevos centros de información pública en Colombia, Ecuador y Túnez, y hay planes ya muy avanzados para la creación de varios más. Muchas oficinas fuera de la sede del Banco que no tienen centros de este tipo están realizando grandes esfuerzos por dar al público acceso a la información.
NOTAS
3. Las cifras de cofinanciamiento, que representan el nivel previsto de cofinanciamiento, se recopilan cuando se presenta cada operación del BIRF y de la AIF ante el Directorio Ejecutivo del Banco. Para entonces, en la mayoría de los casos, los montos de cofinanciamiento oficial son compromisos en firme; sin embargo, las cifras de los créditos a la exportación y del cofinanciamiento privado son sólo estimaciones, dado que este tipo de cofinanciamiento se concierta de hecho a medida que lo requiere la ejecución de un proyecto, y los montos no se hacen firmes sino hasta uno o dos años después de la aprobación por el Directorio. Los montos de cofinanciamiento privado que figuran en el Cuadro 2-5 para distintos ejercicios no siempre corresponden a colocaciones en el mercado.