Cápitulo II
Operaciones Del Banco MundialAumento de la eficacia en términos de desarrollo
El incremento de la eficacia en materia de desarrollo es la prioridad absoluta del Banco Mundial de hoy en día, dado que sus fines --reducir la pobreza y promover el desarrollo sostenible-- sólo se pueden alcanzar mediante una mayor eficacia de sus actividades.
A fin de reforzar la calidad y los efectos de sus operaciones, en el ejercicio de 1996 el Banco dio mayor prioridad a satisfacer las necesidades de sus clientes de manera más efectiva; a mejorar la calidad de las nuevas operaciones que se incorporan a la cartera, así como la gestión de ésta última; a calibrar los resultados de sus actividades y la eficacia de las mismas en materia de desarrollo, y a hacer uso en nuevas iniciativas de la experiencia adquirida.
Las acciones emprendidas por el Banco durante el año y, de hecho, desde la publicación en el ejercicio de 1993 del informe del Grupo de estudio sobre la gestión de la cartera, están en consonancia con las recomendaciones del Grupo de estudio del Comité para el Desarrollo sobre los bancos multilaterales de desarrollo, el cual, en abril de 1996, declaró imprescindible cambiar el enfoque institucional basado en las aprobaciones y en el volumen de préstamos por otro con énfasis en los resultados y en los efectos en la esfera del desarrollo de los préstamos y demás servicios.
En el marco de las medidas dirigidas a incrementar la eficacia en materia de desarrollo, se mejoró la interacción entre el Directorio Ejecutivo y la administración del Banco a través del trabajo del Comité del Directorio sobre la eficacia en términos de desarrollo. Este Comité se ocupa de cuestiones --como las de política de operaciones y gestión de la cartera-- que están muy relacionadas con la pertinencia, eficiencia y eficacia de las operaciones del Grupo del Banco, y vigila la ejecución de las decisiones que sobre tales cuestiones adopta el Directorio. El Comité supervisa el trabajo del Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO), que es orgánicamente independiente, y las medidas tomadas por la administración del Banco ante las conclusiones y recomendaciones derivadas de la evaluación, con el objeto de determinar las cuestiones en materia de políticas que deben someterse a la consideración del Directorio. En el ámbito de las actividades del Comité, en el ejercicio de 1996 se desarrolló un intenso proceso de debate y toma de decisiones; el Comité, la administración del Banco y el DEO iniciaron, manteniendo cada uno su propia perspectiva y función institucional, un proceso de colaboración dirigido a crear una cultura de aprendizaje en el Banco y a configurar un cambio institucional a fin de que la institución se adapte más a las necesidades de los clientes y sea más responsable de los resultados en la práctica.
Satisfacción de las necesidades de los clientes. Durante el ejercicio de 1996, el Banco realizó progresos considerables en el empeño de centrar más claramente sus estrategias de asistencia a los países en las necesidades específicas de sus clientes, tanto en materia de operaciones crediticias como de servicios de asesoría, y de asociar más estrechamente sus decisiones presupuestarias a las metas de tales estrategias. Se efectuaron esfuerzos más sistemáticos por garantizar que dichas estrategias reflejen las opiniones de los grupos de interés que pueden verse afectados por las mismas; las misiones residentes del Banco desempeñaron una función más importante en la creación de oportunidades para mantener conversaciones con las principales partes interesadas y conocer sus opiniones.
Las medidas adoptadas en el ejercicio de 1996 con el fin de mejorar la administración resultaron fundamentales en lo que se refiere a la capacidad del Banco para satisfacer más eficazmente las necesidades de los clientes. El Presidente reforzó las funciones de la administración superior, asignando responsabilidades directas a cinco directores gerentes. Los dos directores gerentes encargados de operaciones han concedido prioridad a aligerar las tramitaciones y reducir los exámenes, dando así más tiempo y margen al personal de operaciones para concentrarse en los resultados "en la práctica". Los esfuerzos por aligerar trámites, reducir exámenes y delegar responsabilidad pueden afectar la calidad. Sin embargo, la administración del Banco está convencida de que la calidad reside en su personal, de que el recurso a una documentación voluminosa y a múltiples exámenes proporciona una falsa seguridad, y de que la clave de una mayor calidad se encuentra en nuevos incentivos para el personal, una mejora de sus calificaciones y una administración más rigurosa.
En conversaciones con el Directorio Ejecutivo y el Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo, la administración del Banco quiso marcar una ruptura con las antiguas prácticas estableciendo la realización de informes más exhaustivos sobre la situación del programa de financiamiento, la calidad de la gestión de la cartera, las tasas de desembolso y los servicios no crediticios, así como sobre la aplicación de las medidas adoptadas por la administración ante las recomendaciones del Departamento de Evaluación de Operaciones. En este mismo sentido, el mencionado Comité acordó analizar con la administración superior ejemplos concretos significativos de reestructuración de proyectos y de evaluación de las carteras de los países, a fin de que todas las partes puedan comprender mejor los problemas de administración que se plantean.
En todas las oficinas regionales del Banco se encuentran actualmente en marcha programas de innovación. En la región de Africa, los cambios orgánicos están encaminados a ajustar más los enfoques operacionales a las distintas necesidades de los clientes y a sus diferentes niveles de dedicación a la reducción de la pobreza, la reforma económica y la mejor gestión de la deuda. Se están aplicando medidas para simplificar los métodos de trabajo y hacer que las operaciones crediticias y los estudios económicos y sectoriales resulten más oportunos y adecuados a las necesidades. En la región de Asia oriental y el Pacífico, las prioridades de trabajo y los recursos se están dirigiendo a los países de ingreso bajo en vez de a los de ingreso mediano, y se han acelerado los procesos operativos. En la región de Asia meridional se está prestando mayor atención a los riesgos sociales y ambientales. La asunción de una mayor responsabilidad por parte de los prestatarios en la preparación y ejecución de los proyectos ha contribuido a incrementar la eficacia en materia de desarrollo y a reducir los costos.
En la región de Europa y Asia central se está realizando un gran esfuerzo por mejorar la ejecución de la cartera y las tasas de desembolso de los préstamos. La Oficina Regional está reduciendo sus costos crediticios unitarios y haciendo sus estudios económicos y sectoriales más concisos y centrados. Los recursos liberados gracias a estas medidas, así como a una mayor selectividad, están contribuyendo a hacer posible una rápida respuesta del Banco a las urgentes necesidades de Bosnia y Herzegovina. En la región de América Latina y el Caribe se están asignando más recursos a la gestión de la cartera. Brasil y el Banco han creado una comisión conjunta de alto nivel para reformar los procedimientos de gestión de la cartera. Además, la Oficina Regional está trasladando al terreno, en un proceso de descentralización, recursos, responsabilidades y actividades, a fin de establecer relaciones más estrechas con sus clientes. En la región de Oriente Medio y Norte de Africa se están desarrollando estrategias de asistencia a los países más centradas y flexibles, de común acuerdo con los clientes y demás partes interesadas. Con la descentralización de la toma de decisiones y la renovación de los procedimientos institucionales se intenta incrementar la eficacia en función de los costos y mejorar los resultados en la práctica.
A fin de intensificar la responsabilidad por la calidad y los resultados, el Presidente del Banco creó en el ejercicio de 1996 el Grupo de garantía de calidad. Este nuevo Grupo proporciona a los supervisores directos evaluaciones independientes de su trabajo, e identifica aspectos problemáticos decisivos de la cartera y ayuda a resolverlos. El Grupo está examinando una muestra representativa de operaciones, concentrándose inicialmente en las actividades del ciclo de los proyectos (como los análisis de la supervisión, los exámenes de la calidad de los nuevos proyectos propuestos y la búsqueda de soluciones para los proyectos con problemas) y también en las estrategias de asistencia a los países y los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera correspondientes a ellos.
Capacitación y formación del personal. El Banco inició una nueva campaña de formación y capacitación para elevar el nivel profesional de su personal y diversificar sus aptitudes. Se mejoraron los programas internos de capacitación profesional y, mediante la ampliación del adiestramiento del personal técnico, se promovió la difusión de las prácticas óptimas y de las enseñanzas derivadas de las experiencias de evaluación. El Banco amplió las oportunidades de formación de los funcionarios con miras a su acceso a puestos ejecutivos, así como al trabajo en intercambios y en comisión de servicio, inclusive en organizaciones del sector privado y organismos autónomos. También creó el Programa de la Presidencia de personalidades invitadas, a fin de contar con la presencia de investigadores y líderes destacados. Los programas de formación y capacitación contribuirán a desarrollar la capacidad de gestión en todo el Banco, a mejorar la combinación de especialidades de su personal y a garantizar la excelencia profesional en todos los niveles, con lo que se reforzarán los conocimientos y la competitividad de la institución. En último término, el resultado debe ser un servicio más eficaz a los clientes.
Mejora de la calidad de las nuevas operaciones.. El Banco continuó con las iniciativas para mejorar la calidad de las nuevas operaciones. A solicitud del Presidente, el Departamento de Políticas de Operaciones y el DEO evaluaron conjuntamente el análisis económico de las nuevas operaciones propuestas en materia de finan-ciamiento y formularon recomendaciones prácticas. Llegaron a la conclusión de que las operaciones actuales se basan en un análisis algo mejor que el de las aprobadas hace tres años; no obstante, se determinó que sigue siendo necesario un rigor analítico mucho mayor en la evaluación inicial de los proyectos, especialmente en la consideración de sus efectos en materia de reducción de la pobreza. En otro examen se confirmó el valor de los estudios económicos y sectoriales del Banco en los países que recurren a sus servicios. Se observó que los estudios económicos y sectoriales pormenorizados facilitan el diálogo con los clientes, con lo que se promueve un diseño de los proyectos adaptado a las circunstancias concretas. Se puso de manifiesto que en los proyectos basados en los resultados de esos estudios se presta más atención al respaldo institucional, los créditos presupuestarios, las alternativas y los riesgos. El Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo se mostró de acuerdo con las recomendaciones de estos dos exámenes y, a lo largo del ejercicio de 1996, el DEO examinó la documentación preliminar relativa a nuevas operaciones crediticias seleccionadas y llamó la atención del personal de operaciones sobre las enseñanzas pertinentes derivadas de la experiencia.
Mejora de la gestión de la cartera. Las oficinas regionales del Banco se han ocupado en mayor medida de la gestión de la cartera desde que en el ejercicio de 1993 se inició el Programa de acción "Los próximos pasos" (véase el Recuadro 2-1). Las medidas en curso incluyen la identificación de concentraciones de proyectos con problemas y la realización de esfuerzos concertados para afrontar los mismos. También comprenden una supervisión más intensa de la cartera, un mayor uso de los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera de los países y el hacer del desempeño de la cartera una consideración más importante en el diseño y la adaptación de las estrategias de asistencia a los países.
RECUADRO 2-1. "PROXIMOS PASOS": SEGUNDO INFORME DE ACTIVIDADES
A raíz del informe de noviembre de 1992 del Grupo de estudio sobre la gestión de la cartera, en el que se examina la calidad de la cartera de proyectos del Banco y se formulan recomendaciones sobre las medidas necesarias para invertir su deterioro, en julio de 1993 se asumió el compromiso de tomar 87 medidas concretas ("Los próximos pasos") para mejorar esa gestión.
Dichas medidas se agruparon bajo los siete temas principales a que se refiere el informe del Grupo de estudio, con el objeto de facilitar la evaluación de los progresos y supervisar el cumplimiento de los plazos fijados. Se trata en concreto de: vincular los resultados de la cartera a los procedimientos operacionales básicos del Banco; proveer a una reestructuración de los proyectos y la cartera en aras de un mayor dinamismo; mejorar la calidad de los proyectos que se incorporan en la cartera; determinar el papel que cabe al Banco en los resultados de los proyectos y mejorar la gestión de éstos; reforzar la función del Departamento de Evaluación de Operaciones, y crear un entorno interno que contribuya a una mejor gestión de la cartera. Se incluyeron, por último, cuestiones generales relativas a los resultados de la cartera.
Según un primer informe sobre la marcha de las actividades (junio de 1994), casi todas estas medidas se habían llevado ya a la práctica, o su ejecución se encontraba en fase avanzada, al 30 de junio de 1994.
El Directorio Ejecutivo examinó un segundo informe a principios del ejercicio de 1996. Si bien en él se advierte que las actividades en que consisten "Los próximos pasos" no se deben considerar aisladamente porque se encuentran interrelaciona-das y forman parte de un todo, el programa se examina en el marco de cuatro categorías generales de actividades a fin de ilustrar los progresos en la ejecución del mismo:
- Los estudios, los documentos de política y los cambios conexos de las políticas ya se han llevado a cabo en su mayor parte; por ejemplo, se ha adoptado una nueva política de libre acceso a la información, y se han mejorado las políticas y los procedimientos operacionales para el análisis económico de los proyectos de inversión.
- Los nuevos enfoques para mejorar los proyectos ya se aplican cabalmente o bien, en el caso de los indicadores para el seguimiento del desempeño, han empezado a aplicarse. Sus efectos sólo se manifestarán con el tiempo.
- También se han hecho progresos en la adopción de enfoques mejorados de la ejecución a nivel de país y de proyecto, lo que se puede observar en muchos ejemplos de prácticas recomendadas.
- Se han registrado asimismo avances en la modificación del entorno y en el empleo de incentivos para promover una gestión concienzuda de la cartera: se han introducido cambios apropiados en los incentivos para el personal, procesos de contratación más centrados en las necesidades específicas y un nuevo diseño de la capacitación, así como procedimientos de gestión más sencillos, transparentes y flexibles.
En el informe no se pretende evaluar el efecto de estas medidas, ni se afirma que los objetivos preconizados en el informe del Grupo de estudio se hayan alcanzado.
Este segundo informe es el final sobre la ejecución de "Los próximos pasos". Dado que el Informe anual sobre el desempeño de la cartera es el instrumento fundamental para evaluar la eficacia en materia de desarrollo de la cartera del Banco, en el futuro se empleará para calibrar el efecto global de las medidas comprendidas en el Programa de acción "Los próximos pasos".El seguimiento y la evaluación de los proyectos en curso son fundamentales para obtener resultados en la práctica. En el ejercicio de 1996, el Banco empezó a introducir indicadores más objetivos para medir los progresos de los proyectos en relación con los objetivos de desarrollo. Ante la conclusión del DEO de que el seguimiento y la evaluación de las operaciones en curso siguen precisando una mejora sustancial, la administración decidió, por un lado, asegurarse de que en las nuevas operaciones y en la cartera se incorporen las disposiciones apropiadas para el seguimiento y la evaluación y, por otro, proporcionar dirección técnica y servicios de apoyo mejores al personal de operaciones en esa esfera.
Se han elaborado listas de indicadores del seguimiento de los resultados de los proyectos de sectores específicos. A fines del ejercicio de 1996 se había emitido la primera edición de notas sobre 17 sectores y un manual para los jefes de proyecto. Las notas sectoriales se refieren a cada sector en que el Banco desarrolla actividades y a las esferas de interés especial comunes a los sectores económico y social, como las consideraciones ambientales, la reducción de la pobreza, la gestión del sector público y la asistencia técnica. La única nota que queda por emitirse es la relativa a la gestión del sector público, la que se prevé será publicada más adelante dentro del año civil de 1996. Todas las notas serán objeto de revisión a medida que el Banco y sus clientes adquieran experiencia en el uso de indicadores.
Los indicadores se están incorporando de distinta manera en la labor que cumple el Banco. A fin de mejorar la calidad de los proyectos desde las primeras etapas, las seis oficinas regionales de operaciones deben asegurarse de que en el diseño y los planes de ejecución de los proyectos se incluyan indicadores adecuados de seguimiento. Se han llevado a cabo y se seguirán realizando actividades de capacitación de los prestatarios y el personal del Banco, incluidos cursillos regionales, sobre el debido uso de los indicadores de seguimiento de los resultados. El proceso de selección de indicadores debería ayudar a los prestatarios, organismos de ejecución, demás interesados y al personal del Banco a aclarar los objetivos de los proyectos.
El Banco prevé que la determinación más precisa de los objetivos de los proyectos conducirá a un seguimiento más preciso de éstos, lo que a su vez se traducirá en una calificación más realista de ellos.
Evaluación del desempeño. El Informe anual sobre el desempeño de la cartera es el principal medio con que cuenta el Banco para informar a la administración y al Directorio Ejecutivo de la situación general de la cartera, así como de identificar medidas adicionales para mejorar los resultados y la gestión de la misma. En el Informe correspondiente al ejercicio de 1995, que fue examinado por el Directorio Ejecutivo en diciembre de ese año, se analizaron 1.742 operaciones en curso en 138 países, las cuales representaban compromisos por un valor total de $143.100 millones.1
En el Informe anual sobre el desempeño de la cartera se ofrece una visión general de dicho desempeño utilizando el sistema de calificación de proyectos del Banco, con el que se evalúa la probabilidad de que los proyectos alcancen sus objetivos en materia de desarrollo, así como los progresos de su ejecución. En cuanto al primer criterio, la consecución de los objetivos de desarrollo, la proporción de proyectos con problemas en la cartera (es decir, de los calificados como "insatisfactorios" porque es improbable que alcancen sus objetivos de desarrollo) se redujo del 13,4% en el ejercicio de 1994 al 11,5% en el ejercicio de 1995. Esta ligera mejora es consecuencia de dos factores. Primero, en el marco de los esfuerzos para sanear las carteras de países en las que se registran problemas, en el ejercicio de 1995 se puso punto final a muchos proyectos con calificaciones insatisfactorias superiores a la media. Segundo, los proyectos que se incorporaron a la cartera durante el ejercicio recibieron una calificación positiva en esta temprana etapa de su ejecución.
En lo que respecta a los progresos de la ejecución, la situación de la cartera parece haberse estabilizado desde aproximadamente el ejercicio de 1992: del 17% al 18% de los proyectos en marcha reciben cada año la calificación de insatisfactorios. La diferencia existente entre la calificación según el criterio de los progresos de la ejecución y la calificación según la probabilidad de consecución de los objetivos de desarrollo --de alrededor del 6%-- obedece a evaluaciones que pecan de optimismo durante la preparación de los proyectos, y proporciona una medida del riesgo de que los proyectos no alcancen sus objetivos. Se está promoviendo una mayor atención a la calidad de las calificaciones de la supervisión a través, en parte, de la formulación de conjuntos de indicadores del desempeño específicos para cada sector.
Examen independiente del Informe anual sobre el desempeño de la cartera. En su examen titulado "Process Review of the FY95 Annual Report on Portfolio Performance" (Examen de los procedimientos del Informe anual sobre el desempeño de la cartera del ejercicio de 1995), que fue analizado asimismo por el Directorio Ejecutivo, el DEO observó que las unidades de operaciones se están volviendo cada vez más realistas en lo que respecta a los resultados de las operaciones en curso. No obstante, también puso de relieve que sigue siendo difícil conseguir que se reduzca la proporción de operaciones con resultados insatisfactorios del Banco. Ante el hecho de que todavía alrededor de un tercio de las operaciones del Banco son calificadas de insatisfactorias a su término, proporción que se ha mantenido aproximadamente igual durante cinco años, el DEO señaló que continúa siendo preciso afrontar con firmeza las deficiencias de la cartera. Recomendó que las vicepresidencias de las oficinas regionales sigan procurando un tratamiento más cuidadoso de las cuestiones relacionadas con la cartera en el desarrollo y examen de las estrategias de asistencia a los países, asociando más estrechamente la asistencia al desempeño de las operaciones en curso. Instó a que los exámenes de los resultados de las operaciones de la cartera en los países adopten una orientación más estratégica que dé lugar a acuerdos con los prestatarios sobre objetivos cualitativos generales, y a que se examinen sistemáticamente los avances logrados en la consecución de los mismos.
Desempeño de las operaciones terminadas. En el análisis independiente del DEO de las operaciones terminadas evaluadas en el año civil de 1994, el Vigésimo primer examen anual de los resultados de la evaluación ex post, que fue examinado por el Directorio en el ejercicio de 1996, se muestran algunas señales alentadoras, pero se confirma también la necesidad de mejorar aún más los aspectos relativos al desempeño y la responsabilidad para la obtención de resultados.2 El 66% de las operaciones terminadas que se evaluaron en 1994 tuvieron resultados satisfactorios (un porcentaje algo superior al promedio de 199094, pero todavía bajo). Se prevé que únicamente el 44% de las operaciones evaluadas continuarán reportando beneficios durante toda la fase operativa que sigue a la terminación de los desembolsos de los préstamos del Banco. Esta proporción difiere poco del promedio correspondiente a 198994, aunque hay una clara disminución del número de operaciones que se considera que es manifiestamente improbable que mantengan sus efectos beneficiosos. Los objetivos de desarrollo institucional se alcanzaron de forma sustancial en el 39% de las operaciones, lo que supone una mejora frente al 30% de la cohorte de 1993 y al promedio del 31% de los últimos cinco años, aunque sigue siendo un porcentaje bajo. Las operaciones de ajuste tuvieron, en promedio, mejores resultados que los proyectos de inversión.
Evaluación e información. Además de examinar el historial del Banco con espíritu crítico, las actividades de evaluación respaldaron el esfuerzo de la institución por mejorar la eficacia en materia de desarrollo de dos formas: ofreciendo enseñanzas derivadas de la experiencia para su aplicación a políticas y proyectos, y contribuyendo a mejorar la calidad mediante vínculos con los programas de formación, el trabajo del Grupo de garantía de calidad, y el seguimiento y la evaluación de las operaciones en curso.
Autoevaluación de las oficinas regionales. En virtud de disposiciones establecidas en el ejercicio de 1995, el personal de las oficinas regionales del Banco y los prestatarios elaboran informes finales de ejecución (IFE) para el Directorio Ejecutivo respecto de todas las operaciones crediticias terminadas. A diferencia de los informes de terminación de proyecto (ITP), que se elaboraban antes del ejercicio de 1995, los IFE se envían al Directorio Ejecutivo directamente, y no a través del DEO. En el ejercicio de 1996, el DEO informó sobre la experiencia con la primera cohorte de informes finales de ejecución. En general, llegó a la conclusión de que ellos contienen análisis imparciales y reflejan una profunda apreciación de las lecciones aprendidas. La participación de los prestatarios en dichos informes ha seguido siendo, no obstante, algo superficial, lo que confirma una necesidad ya reconocida por el Banco: la de desarrollar la capacidad de evaluación de los países que recurren a sus servicios.
Renovado énfasis en la evaluación independiente. Frente al nuevo hincapié que hace el Banco en las operaciones, el DEO aplicó un enfoque más específico por países en su labor (por ejemplo, realizando exámenes de la asistencia a los países); efectuó estudios de seguimiento para informar de los progresos del Banco en la puesta en práctica de recomendaciones anteriores del DEO, y evaluaciones de los procedimientos de los informes finales de ejecución, las evaluaciones de los efectos ambientales y el Informe anual sobre el desempeño de la cartera. Asimismo, llevó a cabo evaluaciones de los efectos, en las que se analizó la eficacia a largo plazo en términos de desarrollo de una amplia gama de operaciones, de las que se derivaron consecuencias para las políticas y los programas actuales.
Divulgación de las conclusiones de la evaluación. Un grupo de estudio a nivel de todo el Banco sobre la difusión de las conclusiones de la evaluación examinó la forma en que el Banco aprende con las actividades de evaluación y otras experiencias, y formuló recomendaciones para que el DEO y las vicepresidencias centrales realicen mayores esfuerzos por difundir dichas enseñanzas y para que el personal de operaciones las ponga en práctica.
La evaluación de operaciones en el Banco Mundial cumple tres funciones: determinar la medida, eficacia y eficiencia con que el Banco está obteniendo los resultados deseados con sus actividades; extraer y difundir enseñanzas para que sean incorporadas en las políticas, operaciones y procedimientos, y ayudar a las unidades del Banco y a sus países miembros a mejorar su propia capacidad de evaluación.
En el ejercicio de 1996, los evaluadores se hicieron eco de la especial importancia concedida por el nuevo Presidente a la satisfacción de las necesidades de los clientes, el establecimiento de mejores procedimientos institucionales y el logro de efectos en la práctica en materia de desarrollo. Determinar la medida en que se llevan a la práctica estos objetivos, y formular recomendaciones para seguir realizando progresos, son aspectos integrales de la función de evaluación del Banco. Algunas de las actividades de evaluación que contribuyen a una mayor eficacia en la esfera del desarrollo ya se han esbozado en el presente capítulo.
En el Banco, la supervisión del trabajo de evaluación está a cargo del Director General, Evaluación de Operaciones, el cual informa a los Directores Ejecutivos a través del Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo y vigila el gran volumen de trabajo de autoevaluación que se lleva a cabo en las oficinas regionales y en otras vicepresidencias. El Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) se encarga de la evaluación independiente. Las conclusiones y recomendaciones derivadas de la evaluación se presentan a los Directores Ejecutivos y se tienen en cuenta en el diseño y la aplicación de las políticas y en las operaciones crediticias.
Préstamos. Todas las operaciones crediticias son evaluadas a su terminación por las pertinentes oficinas regionales responsables, que realizan un informe al que contribuyen los organismos de los prestatarios. El DEO examina las calificaciones del desempeño presentadas y, por cada operación finalizada, remite al Directorio una evaluación independiente de sus resultados generales, su sostenibilidad, sus repercusiones en materia de fortalecimiento institucional del prestatario, el desempeño del prestatario y el del Banco, indicando además las enseñanzas que se pueden extraer de todo ello.
El DEO lleva a cabo evaluaciones de los resultados de una muestra representativa de operaciones finalizadas.
En el ejercicio de 1996, el DEO examinó 250 informes de terminación de proyecto, dio cuenta de su calidad al Directorio Ejecutivo y a la administración del Banco y evaluó 100 operaciones terminadas. Al final del ejercicio, el total acumulado de las operaciones del Banco sometidas a evaluación ex post ascendió a 4.126.
En la publicación del DEO Vigésimo primer examen anual de los resultados de la evaluación ex post (Evaluation Results for 1994) se ofrece una visión general de los resultados de las operaciones recientemente terminadas, como se ha mencionado antes en este capítulo. También se presenta un innovador análisis cuantitativo de los factores determinantes de los resultados de más de 1.000 operaciones finalizadas. El Directorio Ejecutivo y la administración del Banco examinaron las consecuencias de este análisis. En particular, llegaron a la conclusión de que en los países que carecen de una estrategia coherente para abordar las cuestiones económicas fundamentales, las operaciones de inversión tienen escasas posibilidades de éxito, y que, por lo tanto, el Banco debe revisar su práctica de mantener niveles sustanciales de financiamiento para los países donde el medio económico no es propicio.
En sus tareas de evaluación de los efectos de los proyectos, el DEO, con la asistencia de organismos de los países prestatarios, analiza la eficacia en materia de desarrollo de los proyectos una vez transcurridos entre cinco y ocho años del último desembolso de los préstamos. Estas evaluaciones permiten determinar la importancia económica de los proyectos y sus efectos a largo plazo en las personas y el medio ambiente, y ofrecen además una singular perspectiva de lo que hace sostenibles las medidas orientadas al desarrollo. Las 22 evaluaciones de este tipo realizadas en el ejercicio de 1996 se refieren a proyectos de desarrollo urbano en Kenya e India; a un proyecto sobre el acero en Egipto; a la asistencia para los refugiados en Pakistán, y a proyectos viales en Marruecos y de riego en países de Asia meridional y sudoriental. En varias de estas evaluaciones se puso en práctica una nueva serie de directrices dirigidas a lograr que los interesados --incluidas las comunidades a las que atañen directamente las operaciones del Banco-- participen en forma más sistemática en las evaluaciones, a fin de poder calibrar con mayor precisión el impacto social de los préstamos del Banco.
Servicios no relacionados con operaciones crediticias. Siguiendo las recomendaciones formuladas por un grupo de trabajo a nivel de todo el Banco, la administración reforzó las disposiciones para evaluar los efectos en materia de desarrollo de los servicios no crediticios --como los estudios económicos y sectoriales, la administración de fondos fiduciarios, las actividades de capacitación en materia de desarrollo, las investigaciones y la asistencia técnica-- que en la actualidad representan más de un tercio del presupuesto administrativo del Banco.
El DEO inició el examen de los procedimientos de autoevaluación de los estudios económicos y sectoriales del Banco y del Instituto de Desarrollo Económico y, junto con la Contra-loría, elaboró un procedimiento para evaluar la administración por parte del Banco de los fondos fiduciarios, con los que actualmente se financian más de 3.000 proyectos y programas de colaboración.
Asistencia a países y sectores, procedimientos institucionales. Los estudios de evaluación del DEO examinan los procedimientos del Banco y los problemas del desarrollo en un contexto amplio, incluidas las políticas y la experiencia en países, regiones y sectores. Las recomendaciones derivadas de estos estudios, así como las consiguientes medidas adoptadas por la administración del Banco, son analizadas por el Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo, y los acuerdos alcanzados sobre la adopción de medidas ulteriores se registran en un libro de políticas, con el objeto de que el DEO supervise su aplicación. En el ejercicio de 1996, el DEO remitió 12 estudios al Directorio Ejecutivo. Dichos estudios comprenden evaluaciones de los programas de asistencia a Argentina y Zambia y exámenes del financiamiento para investigaciones agrícolas y el aprovechamiento de la electricidad en Africa.
El examen de la asistencia a países llevado a cabo por el DEO en relación con Ghana planteó cuestiones genéricas referidas a la planificación y gestión por parte del Banco de las estrategias de asistencia a los países. El Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo analizó tales cuestiones con la administración. Se consideraron la tendencia del Banco a subestimar el tiempo necesario para aplicar programas de reforma de las políticas y obtener una respuesta sostenida de los productores, así como la necesidad de que la estrategia de asistencia a los países refleje la economía política; de que los programas de liberalización del comercio se diseñen de forma flexible, teniendo en cuenta los costos y los beneficios; de que se realicen esfuerzos coherentes y rigurosos para promover las asociaciones y la participación de los prestatarios en las operaciones del Banco, y de que se efectúen oportunamente estudios económicos y sectoriales de alta calidad y análisis minuciosos de las operaciones propuestas. Se trataron asimismo cuestiones relativas a la combinación de especialidades, la dotación de personal y el emplazamiento de los trabajos.
A través de estudios complementarios, el DEO evaluó los progresos realizados por el Banco en la puesta en práctica de sus recomendaciones sobre política de crédito agrícola y sobre el seguimiento y evaluación de las operaciones en marcha. En este último estudio se destacan ejemplos de prácticas óptimas y se señala la tendencia a un mejor uso de indicadores clave del desempeño. No obstante, también se llega a la conclusión de que ni la capacidad institucional de los prestatarios y del Banco, ni la recopilación de datos a nivel de los proyectos, se han mantenido a la misma altura, y que el seguimiento de los efectos en términos de desarrollo de los proyectos en ejecución es desigual.
Divulgación. De conformidad con la política del Banco de libre acceso a la información relativa a los resultados de la evaluación, todos los informes sobre los efectos de los proyectos y los estudios de evaluación de países y sectores se pusieron al alcance del público a través del Centro de Información Pública. El DEO amplió su programa de publicaciones, y la posibilidad de acceder al mismo a través de Internet dio lugar a numerosas solicitudes de información en materia de evaluación.
El DEO organizó seminarios dentro y fuera del Banco, incluidos los países prestatarios, para examinar el diseño y los resultados de la evaluación, así como cuestiones planteadas por las conclusiones de la evaluación en lo que se refiere a la administración de los programas en curso.
A través de diversas actividades se ampliaron y reforzaron los vínculos profesionales entre el DEO y los evaluadores de otros organismos. En primer lugar, el DEO participó como observador en reuniones del Grupo de expertos del Comité de Asistencia para el Desarrollo. En segundo lugar, los bancos multilaterales de desarrollo crearon el Grupo de cooperación en materia de evaluación, a través del cual aprenderán sistemáticamente de las experiencias de cada uno con distintos enfoques y prácticas en la esfera de la evaluación. Al respecto, el DEO encargó la realización de un estudio independiente de los métodos y normas para la evaluación ex post de los proyectos aplicados por los bancos multilaterales de desarrollo. En tercer lugar, el DEO mantuvo contactos profesionales con evaluadores del gobierno australiano. A raíz de los mismos, se celebraron seminarios para el gobierno indonesio y el personal del Banco en torno a la arraigada integración de la evaluación en la planificación y presupuestación estratégicas que se da en Australia. En cuarto lugar, el personal encargado de la evaluación realizó aportaciones a diversas reuniones profesionales, como la primera conferencia internacional sobre evaluación patrocinada por la North American Evaluation Association.
Asistencia para la evaluación en los países prestatarios. Los departamentos geográficos del Banco y el DEO atendieron solicitudes de asesoría sobre el fortalecimiento de la capacidad de evaluación de Colombia, Indonesia, Turquía y Zimbabwe.
Examen del Directorio Ejecutivo. En el ejercicio de 1996, los Directores Ejecutivos examinaron la publicación del DEO Vigésimo primer examen anual de los resultados de la evaluación ex post (Evaluation Results for 1994), el "Annual Report on Operations Evaluation in the Bank" (Informe anual sobre la evaluación de las operaciones del Banco) del Director General, Evaluación de Operaciones, y el "Annual Report of the CODE" (Informe anual del Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo). Llegaron a la conclusión de que, en general, el sistema de evaluación del Banco está funcionando bien. No obstante, instaron a la realización de esfuerzos por: a) reforzar la participación de los prestatarios en la elaboración de los informes finales de ejecución, así como su capacidad de evaluación; b) garantizar una preparación más puntual de los informes sobre las operaciones crediticias terminadas; c) mejorar el análisis económico de los proyectos propuestos y el seguimiento y evaluación de las operaciones en curso, y d) seguir realizando progresos en la evaluación de los servicios no relacionados con operaciones crediticias. Asimismo, solicitaron pruebas más concretas de que las enseñanzas extraídas de la experiencia se están poniendo en práctica en las operaciones de financiamiento, la gestión de la cartera, los servicios no crediticios y las estrategias de asistencia a los países.
En el ejercicio de 1996, los compromisos de financiamiento del Banco Mundial (del BIRF y la AIF en conjunto) ascendieron a $21.520 millones, cifra que representa una disminución de $1.002 millones (5%) con respecto al ejercicio de 1995 (véase el Cuadro 2-1). Los compromisos del BIRF (incluidos los cargos en mora, de $168 millones, correspondientes a Bosnia y Herzegovina, que fueron refinanciados y reprogramados), alcanzaron $14.656 millones, mientras que los créditos de la AIF ascendieron a DEG 4.616 millones, o sea el equivalente de $6.864 millones. Se aprobó un total de 129 préstamos del BIRF para 45 países; los 127 créditos de la AIF correspondieron a 49 países.
Cuadro 2-1 El mayor incremento en cuanto a compromisos de financiamiento correspondió a la región de Oriente Medio y Norte de Africa, en la que se aprobaron 21 proyectos por un monto total de $1.595 millones. En el ejercicio anterior habían sido 14 los proyectos aprobados, por valor de $979 millones. También aumentó el volu-men de financiamiento correspondiente a la región de Africa. La mayor disminución se dio en la región de América Latina y el Caribe.
El total de financiamiento para fines de ajuste del ejercicio de 1996 representó el 21% de los compromisos del Banco, frente al 24% del ejercicio anterior (véase el Cuadro 2-2), y comprende préstamos por $65 millones para rehabilitación de las importaciones y por $30 millones para la reducción de la deuda.
Cuadro 2-2 Los tres prestatarios más importantes del BIRF fueron China ($2.490 millones), la Federación de Rusia ($1.816 millones) y Argentina ($1.509 millones). Los tres receptores principales de créditos de la AIF fueron India ($1.301 millones), Viet Nam ($502 millones) y China ($480 millones).
Se aprobaron dos proyectos, por valor de $60 millones, para la Ribera Occidental y Gaza, financiados con cargo al Fondo Fiduciario para Gaza. Para Bosnia y Herzegovina se aprobaron siete proyectos, por valor de $150 millones, financiados por el Fondo Fiduciario para Bosnia y Herzegovina.
El sector de electricidad, por el volumen de financiamiento que se le destinó --$3.247 millones--, encabezó todos los sectores, seguido por los de transporte ($2.773 millones) y agricultura ($2.577 millones).
En el ejercicio de 1996 se amplió el programa de garantías parciales contra riesgos y garantías crediticias parciales, que fue revitalizado y modificado durante el ejercicio anterior para que cumpla una función catalizadora del flujo de capital privado con destino a proyectos de infraestructura. Se aprobó un total de tres proyectos de este tipo por valor de $275 millones.
Los desembolsos brutos efectuados por el BIRF a los países llegaron a ser de $13.372 millones, monto que es 5,5% superior al de $12.672 millones del ejercicio de 1995. Los desembolsos de la AIF ascendieron a $5.884 millones, $181 millones más que en el ejercicio anterior.
Desembolsos según los proveedores. Los proyectos que el Banco Mundial contribuye a financiar requieren, para alcanzar sus objetivos, adquisiciones de proveedores extranjeros y nacionales. Los desembolsos se efectúan principalmente para sufragar gastos específicos de adquisiciones en divisas y también algunos gastos en moneda nacional.
Los requisitos del Banco en esta esfera por lo general se fundan en tres consideraciones relativas a las adquisiciones: la necesidad de economía y eficiencia en la ejecución del proyecto; el interés del Banco, en su calidad de institución cooperativa, por dar a todos los licitantes elegibles de los países en desarrollo y desarrollados la oportunidad de competir por el suministro de los bienes y la ejecución de las obras que el Banco financia, y el interés de éste, como institución de fomento, en estimular el desarrollo de empresas manufactureras y contratistas del país prestatario. El Banco establece condiciones en virtud de las cuales se pueden otorgar preferencias a los fabricantes nacionales o regionales y, cuando corresponda, a los contratistas nacionales.
En el Cuadro 2-3 constan los desembolsos consolidados en divisas y en monedas nacionales efectuados por el BIRF y la AIF hasta fines del ejercicio de 1991 y en el período comprendido entre los ejercicios de 1992 y 1996. Los desembolsos anticipados son pagos depositados en cuentas especiales de los prestatarios, de las cuales se retiran fondos para pagar a proveedores específicos a medida que se incurre en los gastos. Como no pueden atribuirse a ningún país proveedor en particular en tanto el Banco no reciba notificación acerca de los gastos, los saldos de esas cuentas se consignan en una categoría separada.
Cuadro 2-3 En el Cuadro 2-4 se pormenorizan los desembolsos en divisas correspondientes al BIRF y la AIF separadamente, desglosados por países que son miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y países que no lo son.
Cuadro 2-4 En el Apéndice 7 figuran los desembolsos del BIRF y la AIF en el ejercicio de 1996 por concepto de adquisiciones en moneda nacional efectuadas por actuales países prestatarios, así como por concepto de bienes, obras y servicios adquiridos o contratados (en divisas) en esos países por otros prestatarios del Banco Mundial con destino a proyectos financiados por la institución.
El Apéndice 8 recoge, por separado, los montos desembolsados por el BIRF y la AIF por concepto de adquisiciones y contrataciones en divisas de bienes, obras y servicios provenientes de países miembros en el ejercicio de 1996, y en forma acumulada hasta el cierre del mismo.
En el Apéndice 9 se indica la proporción de desembolsos en divisas del BIRF y la AIF por concepto de categorías específicas de bienes y servicios suministrados por países miembros en el ejercicio de 1996.
El Apéndice 10 proporciona una relación resumida de los montos pagados a proveedores de países miembros de la OCDE y de otros países no miembros de esta Organización en cada uno de los ejercicios de 1994 a 1996 por concepto de proyectos de inversión. Los montos desembolsados se comparan con categorías significativas de bienes adquiridos de proveedores extranjeros. También se compara la participación respectiva de los países miembros y no miembros de la OCDE en el suministro de esas categorías principales de bienes en cada uno de los tres últimos ejercicios.
En todos estos cuadros y apéndices, las cifras del BIRF no incluyen los desembolsos correspondientes a préstamos a la CFI y préstamos "B". Las cifras de la AIF incluyen los créditos en el marco del Fondo Especial y del Servicio espe-cial de asistencia para Africa al sur del Sahara. De las cifras del BIRF y la AIF se excluyen los desembolsos de los anticipos del Servicio de financiamiento para preparación de proyectos.
NOTAS
1. Banco Mundial. 1996. Annual Report on Portfolio Performance--Fiscal 1995 (Informe anual sobre el desempeño de la cartera del ejercicio de 1995). Washington, D.C.
2. Banco Mundial. 1996. Evaluation Results for 1994 (Vigésimo primer examen anual de los resultados de la evaluación ex post). Washington, D.C.