Chapitre deux
Opérations de la Banque mondialeProgrammes de cofinancement et de fonds fiduciaires
Le cofinancement est un outil essentiel pour la mobilisation de ressources aux fins du développement et l'harmonisation de l'aide de la Banque avec celle des autres institutions, tant publiques que privées. Le volume des cofinancements prévus à l'appui des projets de la Banque mondiale approuvés durant l'exercice 96 s'est établi à 8,35 milliards de dollars 3, soit un chiffre du même ordre que la fourchette de 8-9 milliards de dollars des deux exercices précédents (Tableau 2-5). Ces fonds sont allés à 131 projets financés par la Banque, soit environ la moitié du nombre total des projets approuvés en cours d'exercice.
Tableau 2-5 Environ 86 % des cofinancements sont venus de sources publiques, à la fois bilatérales (37 %) et multilatérales (49 %). Le Japon est resté la principale source de cofinancement bilatéral pendant l'exercice 96. Son Fonds de coopération économique d'outre-mer (OECF) et la Banque export-import du Japon (JExIm) ont ensemble cofinancé dix projets pour un montant total de 1,1 milliard de dollars. Les autres sources importantes de cofinancements bilatéraux ont été l'Allemagne (394 millions de dollars), la France (217 millions de dollars), le Royaume-Uni (159 millions de dollars) et les États-Unis (96 millions de dollars).
La Banque interaméricaine de développement (BID), avec des apports de 1,6 milliard de dollars durant l'exercice, est restée le principal cofinancier multilatéral, suivie par les institutions de l'Union européenne (UE), dont la Banque européenne d'investissement (BEI), avec des cofinancements de 829 millions de dollars. La Banque asiatique de développement (703 millions de dollars) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (181 millions de dollars) ont également cofinancé plusieurs opérations avec la Banque pendant l'exercice.
Par ailleurs, 14 % des cofinancements sont venus d'organismes de crédit à l'exportation et du secteur privé. Ceux provenant du secteur privé se sont élevés à 724 millions de dollars pendant l'exercice 96, contre 1,2 milliard de dollars durant l'exercice précédent. Les cofinancements sous forme de crédits à l'exportation ont été de 433 millions de dollars, soit de l'ordre de ceux de l'exercice précédent.
Ce sont les projets d'investissement qui ont attiré le plus gros volume de cofinancements (75 %). La tendance à la baisse des cofinancements au titre d'opérations d'ajustement et autres prêts à décaissement rapide a repris durant l'exercice 96, après s'être momentanément inversée pendant l'exercice 95 du fait de deux grosses opérations à décaissement rapide destinées au Mexique et à l'Argentine. Sur le plan sectoriel, c'est l'infrastructure (électricité, énergie, télécommunications, transports, alimentation en eau) qui a encore attiré le plus gros volume de cofinancements (3,8 milliards de dollars, soit 45 % du total). On a noté en outre une augmentation sensible des cofinancements dans les secteurs sociaux, en raison principalement de l'octroi de prêts d'un montant élevé à l'Argentine, au Brésil et à l'Égypte.
Régionalement parlant, les pays d'Amérique latine se sont adjugé la plus grosse part des cofinancements (2,1 milliards de dollars), reflétant l'étroite collaboration qui existe entre la Banque et la BID. Les cofinancements ont diminué en Asie de l'Est, en partie du fait que beaucoup de pays de cette région font davantage appel au financement du secteur privé, particulièrement pour l'infrastructure. Cette baisse a été compensée par une nette augmentation des cofinancements en Asie du Sud, qui s'explique par quelques grands projets d'infrastructure en Inde et au Pakistan. En Europe de l'Est et en Asie centrale, les cofinancements ont progressé parallèlement aux engagements pris par les donateurs pour répondre aux besoins des économies en transition et pour appuyer les efforts de reconstruction en Bosnie. En Afrique et dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord, ils sont restés pratiquement au niveau de l'exercice précédent.
Le Programme spécial d'assistance à l'Afrique subsaharienne (PSA) a constitué encore la plus grosse entreprise menée en coordination entre les bailleurs de fonds. Sa troisième phase (PSA-3) a été lancée en octobre 1993 et porte sur la période 1994-96. À ce jour, 17 donateurs se sont engagés à fournir 6,7 milliards de dollars au titre du PSA-3, et le nombre de pays éligibles est passé à 31. Au rang des autres grands programmes de cofinancements entrepris durant l'exercice figurent ceux auxquels est associé le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et les efforts extraordinaires de reconstruction déployés en Bosnie-Herzégovine, ainsi qu'en Cisjordanie et à Gaza.
Gestion du cofinancement. Afin d'être mieux à même de générer des ressources et de maximiser les apports de fonds d'autres sources aux fins du développement, la Banque a regroupé ses fonctions de mobilisation des ressources et de cofinancement au sein d'un unique service, la Vice-Présidence pour la mobilisation des ressources et le cofinancement (RMC). Ce changement, qui a pris effet le 15 mars 1996, devrait lui permettre en outre d'établir des partenariats plus effectifs avec la communauté des bailleurs de fonds et le secteur privé.
Durant l'exercice 96, la Vice-Présidence RMC et son prédécesseur, la Vice-Présidence CFS (Cofinancement et services-conseil financiers), ont pris diverses mesures spécifiquement destinées à renforcer encore les partenariats de la Banque en matière de cofinancement. Un nouvel accord-cadre a été conclu dans ce domaine avec l'Australie, et un accord a été conclu avec la Norvège pour un cofinancement au titre du programme Cinquième dimension. Au total, la Banque a engagé 20 consultations sur le cofinancement avec 16 grands partenaires. Ces consultations contribuent à consolider les dispositifs de cofinancement pour certains projets inscrits au programme de prêts de la Banque, à approfondir le dialogue entre celle-ci et ses partenaires et à mettre en valeur le besoin de coordination des apports publics avec les investissements du secteur privé dans les pays en développement.
La Vice-Présidence RMC a également entrepris d'améliorer les relations entre la Banque et les organismes de crédit à l'exportation ainsi qu'avec l'Union de Berne (Union d'assureurs des crédits et investissements internationaux). L'exercice 96 a ainsi donné lieu : a) à une réunion de deux jours à Washington avec des organismes de crédit à l'exportation, durant laquelle ont été examinées les perspectives d'augmentation des cofinancements; b) à une réunion entre la Banque et le Comité du cofinancement de l'Union de Berne, qui a permis un examen approfondi des problèmes de cofinancement; et c) à des consultations avec les principaux organismes de crédit à l'exportation destinées à tirer parti du renforcement du dialogue avec l'Union de Berne.
La Vice-Présidence RMC s'est par ailleurs efforcée d'améliorer les services et informations fournis à ses clients. Elle a ainsi tenu les bailleurs de fonds informés des perspectives qui s'offrent à eux en matière de cofinancement dans sa publication semestrielle, « Cofinancing Opportunities ». De même, elle a tenu les chefs de projets de la Banque au courant des programmes et procédures des bailleurs de fonds grâce à une version mise à jour de son « Cofinancing Handbook ». Et, dans le cadre de son examen d'ensemble des activités de cofinancement, elle a publié un rapport intitulé « Cofinancing With the World Bank -- Twenty Five Years of Cooperation ».
Fonds fiduciaires. En dépit des contraintes pesant sur leurs budgets d'aide, les pays donateurs ont continué d'accroître leurs contributions aux programmes d'assistance technique financés par des fonds fiduciaires. Pendant l'exercice, les deux principaux programmes, le Fonds pour l'élaboration des politiques et la valorisation des ressources humaines (PHRD), financé par le Japon, et le Programme de fonds fiduciaires pour les services de consultants (Programme CTF), financé par plus de 26 donateurs, ont l'un et l'autre élargi leurs activités.
Le Fonds PHRD octroie des dons non liés pour faire face aux besoins d'assistance technique des pays en développement. Durant l'exercice écoulé, il a accordé 270 dons, d'un montant total de 162 millions de dollars, à l'appui des activités de préparation de projets financés par la Banque (lors de l'exercice précédent, il en avait approuvé 270, d'un montant total de 177 millions de dollars). Parmi les projets approuvés pendant l'exercice, 59 % ont été préparés avec ce type d'appui de la part du Fonds. Les ressources restantes de ce dernier sont affectées au financement des activités de formation et de développement de l'Institut de développement économique, des services d'experts japonais par le biais du Fonds fiduciaire japonais pour les services de consultants, et d'autres programmes spéciaux.
Le Gouvernement japonais a par ailleurs fourni durant l'exercice, par l'intermédiaire du PHRD, des fonds destinés à venir en aide à des régions qui sortent d'une période de troubles civils. Ce programme a débuté par l'affectation d'un montant de 9 millions de dollars à titre de cofinancement au Projet de redressement d'urgence en Bosnie-Herzégovine.
Le Programme CTF finance des services de conseil à l'appui des activités d'assistance opérationnelle et technique de la Banque. Pendant l'exercice, un montant total de 78 millions de dollars a été alloué, soit 23 % de plus que pendant l'exercice 95. Deux nouveaux fonds fiduciaires ont été créés (par l'Autriche et le Canada) en vue de financer des activités dans le secteur de l'environnement, ce qui porte à 49 le nombre total de fonds fiduciaires, et à 26 le nombre des donateurs. L'essor de ce programme reflète le besoin continu de services de conseil, notamment dans le secteur de l'environnement et pour les économies en transition d'Europe et d'Asie centrale. Il témoigne aussi du soutien constant des bailleurs de fonds qui, malgré leurs contraintes budgétaires, ont fait des efforts particuliers pour accroître leurs contributions à l'appui des programmes d'assistance de la Banque.
Pendant l'exercice, la Banque s'est efforcée d'améliorer la gestion et le suivi des fonds fiduciaires. Outre la publication d'un premier rapport annuel sur le Programme CTF, les mesures dans ce sens ont porté sur le renforcement des contrôles internes de l'utilisation de ces fonds et sur la création d'un service d'informations « en ligne » sur les ressources du programme, auquel peut avoir aisément accès le personnel de la Banque.
Pour permettre une utilisation plus souple et plus efficace des fonds fiduciaires, la Banque a étudié avec les donateurs les moyens d'assouplir les restrictions dont est assorti le Programme CTF sur le plan de la passation des marchés. Divers donateurs (dix à ce jour) ont de ce fait accepté de délier ces fonds dans une proportion d'au moins 25 %, sur la base du principe de réciprocité.
Gestion des fonds fiduciaires. Face à l'essor rapide de l'utilisation des fonds fiduciaires, la Banque a pris une série d'initiatives pour renforcer les procédures institutionnelles utilisées dans l'administration des fonds à financement externe. Les orientations qu'elle a fixées ont principalement pour but de faire en sorte que ces fonds : a) soient utilisés conformément aux priorités institutionnelles; b) s'inscrivent dans la ligne des stratégies d'aide-pays; et c) soient pleinement efficaces du point de vue du développement, surtout dans le cas d'une assistance technique destinée à un pays donné, pour laquelle la prise en charge par le bénéficiaire peut être un facteur déterminant. Un rapport sur l'état des programmes de fonds fiduciaires a été soumis au Conseil des Administrateurs en avril 1996.
Afin de donner plus de cohérence à tous ces efforts, la nouvelle Vice-Présidence pour la mobilisation des ressources et le cofinancement a été désignée comme centre de liaison au sein de la Banque. Elle a pour mission d'établir les politiques et stratégies applicables aux fonds fiduciaires, de servir de lien institutionnel avec les donateurs et de circuit principal pour la mobilisation des ressources, et d'améliorer l'administration interne, le contrôle et la responsabilisation des fonds.
Le Fonds de désendettement des pays exclusivement IDA accorde aux pays lourdement endettés qui ont accès aux crédits de l'IDA des dons destinés au rachat, avec une forte décote, de leur dette commerciale. Quatre opérations ont été menées à bien sous ses auspices durant l'exercice 96 (pour l'Albanie, l'Éthiopie, le Nicaragua et la Mauritanie). Elles ont permis aux pays bénéficiaires -- par l'apport de 77 millions de dollars provenant de la BIRD et de 135 millions de dollars de cofinancements -- de réduire au total de 1,7 milliard de dollars le principal de leur dette éligible.
L'assistance technique est un élément important de la gamme d'activités opérationnelles de la Banque. Elle apporte aux pays les ressources et compétences dont ils ont besoin pour se doter des institutions indispensables à la réussite de leur processus de développement -- institutions de nature à favoriser l'établissement d'un secteur privé florissant, l'investissement dans les individus et la protection des ressources naturelles et de l'environnement.
Pendant l'année civile 1995, le financement assuré dans ce domaine par la Banque mondiale a représenté au total 1,9 milliard de dollars, dont 1,3 milliard de dollars au titre de composantes d'assistance technique de projets d'investissement ou de réforme économique, et 610 millions de dollars au titre de 24 projets d'assistance technique pure.
Bien que ce financement varie d'une année sur l'autre, la part globale des prêts de la Banque axés sur l'assistance technique est restée stable, aux alentours de 10.
L'Argentine est le pays qui a reçu le plus d'assistance technique de la part de la Banque (250 millions de dollars), suivie par la Chine (227 millions de dollars), l'Inde (218 millions de dollars) et l'Indonésie (159 millions de dollars).
Le Mécanisme de financement de la préparation des projets (PPF), comme son nom l'indique, fournit des fonds aux pays qui n'ont pas les ressources voulues pour préparer des projets destinés à recevoir un financement extérieur. Le recours au PPF ne veut pas dire que la BIRD ou l'IDA s'engage à financer le projet visé. En 1995, la Banque a accordé au titre du PPF 122 avances d'un montant total de 96,2 millions de dollars. Les pays d'Afrique, qui sont depuis toujours les plus gros utilisateurs de ce mécanisme, ont reçu 66 de ces avances (54 % du total).
La Banque a accordé 105 subventions du Fonds de développement institutionnel à 61 pays, pour un montant total de 24,2 millions de dollars. Ces subventions ont porté sur des activités très diverses : 446.800 dollars ont été accordés au Gouvernement érythréen pour l'aider à se doter des capacités voulues pour la budgétisation, le suivi et la coordination des projets; la Tanzanie a reçu une contribution de 489.000 dollars pour son projet de création d'une direction des impôts; et 198.000 dollars ont été octroyés au Viet Nam à l'appui de ses activités de gestion de l'eau.
Évaluation de l'efficacité de l'assistance technique. La Banque a depuis longtemps recours à des indicateurs de performance pour jauger les résultats de ses opérations d'investissement, mais cette évaluation porte surtout sur les composantes matérielles des projets, plutôt que sur leurs volets d'assistance technique. Consciente du fait qu'il est aussi essentiel de pouvoir mesurer effectivement le renforcement des capacités lorsqu'il s'agit d'affecter des ressources limitées et d'identifier des pratiques optimales, la Banque a élargi son système d'indicateurs de performance durant l'exercice écoulé, de manière à pouvoir également évaluer les résultats des opérations d'assistance technique. Il s'agit en l'occurrence de mesurer les performances à partir des résultats et des produits
(et non plus au vu des moyens mis en oeuvre), et de distinguer les paramètres d'ordre quantitatif et qualitatif.La Banque et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). La Banque et le PNUD ont continué d'avoir, tout au long de l'exercice et aux plus hauts niveaux, de fréquents échanges de vues sur des questions de politique générale. Le Président de la Banque et l'Administrateur du PNUD ont notamment cosigné une lettre destinée au personnel de leurs bureaux extérieurs pour indiquer qu'ils sont plus que jamais déterminés à renforcer leur collaboration, et les deux institutions ont conclu un accord sur des mécanismes de coordination pour les activités menées dans le cadre des groupes consultatifs et des tables rondes.
En septembre 1993, les Administrateurs ont créé un panel d'inspection indépendant afin de veiller à ce que la Banque respecte ses propres politiques et procédures opérationnelles à l'occasion de la conception, de la préparation ou de l'exécution de ses projets. Tout groupe d'individus risquant de subir directement un préjudice du fait d'un ou de projets entrepris avec l'appui de la Banque peut former auprès du panel un recours arguant du non-respect par l'institution de ses politiques et procédures. Les Administrateurs décident, sur la base de la recommandation formulée par le panel, de faire procéder ou non à une inspection.
Le panel a reçu de nombreuses demandes d'informations concernant d'éventuels recours, mais il n'a, à ce jour, été formellement saisi que de cinq demandes d'inspection. Trois d'entre elles ont été jugées admissibles et deux ont fait l'objet d'une décision durant l'exercice 96.
La première concerne l'exécution du Projet de gestion des ressources naturelles du Rondônia, au Brésil. Dans cette affaire, les plaignants affirmaient que la Banque n'avait pas fait respecter plusieurs clauses des documents juridiques relatifs au projet et que cela leur avait causé un préjudice matériel, notamment en termes de revenus et sur le plan de la santé. Le panel a recommandé une enquête, mais le Conseil des Administrateurs a estimé qu'il avait besoin d'informations plus factuelles pour déterminer si une enquête se justifiait.
Le panel a alors procédé à un « examen complémentaire » de la demande d'inspection et des informations fournies par la direction de la Banque et, en décembre 1995, présenté au Conseil des Administrateurs un rapport à ce sujet. Ce même mois, la direction a soumis au Conseil un rapport sur l'état d'avancement du projet qui incluait un plan d'action au sujet des principales questions soulevées par le panel. Les Administrateurs ont examiné la demande d'inspection et, au vu du plan d'action présenté par la direction et du processus de suivi en cours, conclu qu'il n'était pas indiqué de procéder à l'enquête recommandée par le panel. Compte tenu de la complexité du projet et du désir de la Banque d'aider à assurer son succès, ils ont néanmoins convenu d'examiner un rapport d'avancement émanant de la direction, et d'inviter le panel à les aider dans cet examen.
La seconde demande avait trait à la fourniture par l'IDA d'un crédit au titre d'un projet de production d'urgence d'électricité en Tanzanie. Les plaignants estimaient que le financement de ce projet pouvait être assuré à des conditions raisonnables par le secteur privé local (en l'occurrence, l'entreprise dont ils étaient propriétaires ou pour laquelle ils travaillaient). Le Conseil a suivi la recommandation du panel de ne pas faire procéder à une inspection, au motif que la direction de l'IDA avait respecté ses politiques en la matière. Le panel a par ailleurs déclaré non admissible une plainte connexe selon laquelle le projet envisagé risquait de porter atteinte à l'environnement.
La résolution portant création du panel disposait que le Conseil des Administrateurs de la Banque procéderait à l'examen des fonctions remplies par celui-ci au terme de ses deux premières années. Ce processus devrait être mené à bien au début de l'exercice 97.
Depuis que la politique de la Banque mondiale en matière de diffusion d'informations a été approuvée par les Administrateurs, en août 1993, le Centre public d'information (CPI) s'est attaché à mettre à la disposition d'un public toujours plus large, sous des formes conviviales, un choix élargi de données opérationnelles qui n'étaient jusque-là accessibles qu'à des utilisateurs officiels. Il fournit ainsi des informations relatives aux projets financés par la Banque, qu'il s'agisse de documents ayant trait à la préparation des projets, d'études environnementales ou d'évaluations rétrospectives. Son objectif est de contribuer à responsabiliser les opérations de la Banque et à les rendre plus transparentes.
Le CPI a continué à élargir ses activités pendant l'exercice 96, et pris plusieurs initiatives pour informer le public de ses services. Une brochure décrivant les services en question a été distribuée lors des Assemblées annuelles. Elle est disponible en anglais, en espagnol et en français sous forme imprimée ainsi que sur Internet. Le CPI a également rendu plus conviviales ses données accessibles sur Internet, et ajouté des extraits de nombreux documents qui entrent dans le champ de la politique de diffusion des informations de la Banque.
L'utilisation des services du CPI continue d'augmenter (Figure 2-1). Le centre a reçu durant l'exercice plus de 2 millions de demandes d'information, soit cinq fois plus que lors de l'exercice précédent, et ses services sur Internet comptent près de 2 millions d'usagers. Les principaux demandeurs d'information ont été les milieux d'affaires, suivis par les organismes publics et les milieux universitaires. La
Figure 2-2 donne une ventilation des demandes adressées au CPI par région en développement.
Figure 2-1
Figure 2-2La responsable du CPI s'est rendue dans les bureaux extérieurs de la Banque en Côte d'Ivoire, au Kenya, à Madagascar et au Sénégal afin de juger de l'avancement de la politique de diffusion d'informations, d'en expliquer la teneur au personnel de ces bureaux et d'aider ceux-ci à mettre en place une antenne du CPI dans leur bibliothèque. De nouvelles antennes se sont ouvertes en Colombie, en Équateur et en Tunisie, et plusieurs autres en sont à un stade de planification avancé. Beaucoup de bureaux extérieurs de la Banque qui n'en sont pas équipés font de grands efforts pour mettre l'information à la disposition du public.
NOTES
3.Les chiffres relatifs aux cofinancements, qui reflètent les cofinancements prévus, correspondent aux montants annoncés lors de la présentation aux Administrateurs de chaque opération de la BIRD et de l'IDA. Dans la plupart des cas, le montant indiqué pour les cofinancements publics représente à ce stade des engagements fermes; en revanche, les montants indiqués pour les crédits à l'exportation et les cofinancements privés ne sont généralement que des estimations, car ces cofinancements ne sont effectivement organisés qu'au fur et à mesure des besoins de l'exécution du projet et peuvent ne faire l'objet d'engagements fermes qu'un an ou deux après l'approbation par le Conseil. Les montants des cofinancements privés figurant au Tableau
2-5 pour un exercice donné, quel qu'il soit, ne reflètent pas nécessairement les placements sur les marchés.