Chapitre deux
Opérations de la Banque mondialeRenforcer l'efficacité du développement
Pour la Banque mondiale aujourd'hui, la priorité absolue est de renforcer l'efficacité du développement, car c'est seulement par un surcroît d'efficacité dans ses activités que la Banque sera en mesure d'atteindre ses objectifs : réduire la pauvreté et promouvoir un développement durable.
Afin d'améliorer la qualité et l'impact de ses opérations, la Banque s'est attachée encore plus, durant l'exercice 96, à répondre d'une manière plus effective aux besoins de ses emprunteurs, à améliorer la qualité des nouveaux projets inscrits au portefeuille, à améliorer la gestion de celui-ci, à mesurer les résultats de ses activités et leurs effets en termes de développement, et à appliquer les leçons de l'expérience dans ses nouvelles initiatives.
Les mesures prises par la Banque pendant l'exercice et, en fait, depuis la publication du rapport du Groupe d'étude sur la gestion du portefeuille, durant l'exercice 93, correspondent aux recommandations formulées en avril 1996 par le Groupe de travail du Comité du développement sur les banques multilatérales de développement. Celui-ci a résolument approuvé la nécessité de doter l'institution d'une culture interne qui privilégie non pas les approbations de projets mais leurs résultats, et non pas le volume des prêts mais l'impact de ces prêts et des autres services sur le développement.
À l'appui des efforts menés pour contribuer d'une manière plus effective au développement, les rapports entre le Conseil des Administrateurs de la Banque et sa direction se sont améliorés grâce au travail accompli par le Comité pour l'efficacité du développement (CODE). Ce comité du Conseil traite des questions (de politique opérationnelle, de gestion du portefeuille et autres) qui ont une grande incidence sur l'adaptation aux besoins, la rationalité et l'efficacité des opérations entreprises par le Groupe de la Banque, et suit l'application des décisions du Conseil s'y rapportant. Il supervise les activités du Département de l'évaluation rétrospective des opérations (OED), service indépendant de la Banque, et les suites données par la direction de l'institution aux conclusions et recommandations qui se dégagent des évaluations, de manière à identifier les questions de politique générale qu'aura à examiner le Conseil. Le CODE a été le cadre d'un processus intense de délibérations et de prises de décisions durant l'exercice 96; sans se départir des rôles et points de vue institutionnels qui leur sont propres, le CODE, la direction et l'OED ont engagé conjointement une série de mesures destinées à engendrer, au sein de la Banque, une culture d'apprentissage et à élaborer les changements internes devant permettre à l'institution de mieux répondre aux besoins de ses clients ainsi que des résultats obtenus sur le terrain.
Répondre aux besoins des clients. L'exercice 96 a marqué de gros progrès dans les efforts déployés par la Banque pour cibler plus précisément ses stratégies d'aide-pays sur les besoins spécifiques des clients, tant en termes de prêts qu'en matière de conseils, et pour rapprocher davantage ses décisions budgétaires des objectifs de ces stratégies. Elle a veillé plus systématiquement à ce que ces dernières reflètent les points de vue des groupes d'intérêt susceptibles d'être affectés, et ses missions résidentes ont joué un plus grand rôle dans l'organisation d'occasions d'échanges avec les principaux intéressés.
Un élément fondamental de l'action menée par la Banque pour se rendre à même de répondre d'une manière plus effective aux besoins de ses clients est constitué par les mesures prises durant l'exercice 96 pour améliorer sa gestion. Le Président a renforcé les fonctions de haute direction, attribuant des responsabilités hiérarchiques directes aux cinq Directeurs généraux. Parmi ceux-ci, les deux chargés des opérations se sont fixé pour priorité d'alléger les procédures et de réduire les phases d'examen, donnant ainsi aux services opérationnels plus de temps et de latitude pour chercher avant tout à obtenir des résultats « sur le terrain ». S'attacher à alléger les procédures, à réduire le travail d'examen et à déléguer les responsabilités n'est pas sans risque pour la qualité des services. Mais la direction de la Banque est convaincue que son personnel est le dépositaire de cette qualité, que le recours à un long processus d'instruction de dossiers et à des examens répétés procure un faux sentiment de sécurité et que l'amélioration de la qualité passe avant tout par la réforme des incitations données au personnel, le renforcement des compétences et une gestion plus rigoureuse.
Dans ses discussions avec le Conseil des Administrateurs et le CODE, la direction de la Banque a cherché à marquer une rupture avec le passé au moyen de rapports plus circonstanciés sur la situation du programme de prêts, la qualité de la gestion du portefeuille, les résultats en matière de décaissements et les services hors prêts, ainsi que les suites données par ses services aux recommandations du Département de l'évaluation rétrospective des opérations. Dans le même esprit, le CODE a accepté d'examiner avec la direction certains exemples de projets sensiblement restructurés et d'examens de la performance des portefeuilles-pays, pour permettre à toutes les parties de mieux comprendre les problèmes de gestion.
Des programmes d'innovation dans les procédures internes sont en cours dans l'ensemble des bureaux régionaux de la Banque. Dans la Région Afrique, des modifications au niveau de l'organisation ont pour but de faire en sorte que les approches opérationnelles répondent davantage aux différents besoins des clients et à leurs divers degrés d'engagement en matière de lutte contre la pauvreté, de réforme économique et de gestion de la dette. Des mesures sont en outre prises actuellement pour simplifier les procédures de travail et améliorer le temps de réponse et l'adaptation aux besoins des prêts et des études économiques et sectorielles. Dans la Région Asie de l'Est et Pacifique, les priorités d'action et les ressources sont réorientées des pays à revenu intermédiaire aux pays à faible revenu, et les processus opérationnels se sont accélérés. Quant au Bureau régional Asie du Sud, il accorde une plus grande attention aux risques sociaux et environnementaux. Par ailleurs, le fait que les emprunteurs assument davantage la responsabilité de la préparation et de l'exécution des projets a contribué à renforcer l'effet de développement des activités et à réduire les coûts.
Dans la Région Europe et Asie centrale, une initiative majeure est en cours afin d'améliorer l'exécution du portefeuille et les taux de décaissement. Les coûts unitaires des opérations de prêt sont en baisse, et les études économiques et sectorielles actuellement réalisées sont plus succinctes et mieux ciblées. Les ressources libérées grâce à ces mesures, ainsi qu'à une plus grande sélectivité, donnent à la Banque les moyens de répondre rapidement aux besoins urgents en Bosnie-Herzégovine. Dans la Région Amérique latine et Caraïbes, des ressources accrues sont affectées à la gestion du portefeuille. Une commission regroupant de hauts responsables du Brésil et de la Banque a par ailleurs été établie afin de réformer les méthodes de gestion du portefeuille. En outre, la région s'efforce de nouer des relations plus étroites avec ses clients par la décentralisation des ressources, des responsabilités et des activités. Quant à la Région Moyen-Orient et Afrique du Nord, elle met actuellement au point des stratégies d'aide-pays mieux focalisées et plus souples, de concert avec les clients et autres parties prenantes. La décentralisation de la prise des décisions et la refonte des procédures internes visent à améliorer leur rapport coût-efficacité et les résultats sur le terrain.
Afin de rendre la Banque plus redevable de la qualité de ses services et de ses résultats, le Président a créé au cours de l'exercice 96 le Groupe de contrôle de la qualité, qui a pour mission de fournir aux responsables hiérarchiques des évaluations indépendantes de leur travail, d'identifier les aspects du portefeuille qui font le plus problème et d'aider à y faire face. Ce groupe procède à l'examen des résultats opérationnels sur la base d'échantillonnages, en mettant initialement l'accent sur les activités entrant dans le cycle des projets -- qu'il s'agisse des examens de supervision, des contrôles de la qualité initiale des projets ou des corrections à apporter pour les projets faisant problème --, ainsi que sur les stratégies d'aide-pays et les examens de la performance des portefeuilles-pays.
Formation professionnelle et éducation. La Banque a lancé une nouvelle initiative d'éducation et de formation dans le but d'élever le niveau professionnel et de diversifier les compétences de son personnel. Les programmes de formation interne ont été renforcés, et l'extension des activités de formation destinées au personnel technique a favorisé les échanges de pratiques optimales et de leçons de l'expérience en matière d'évaluation. La Banque a élargi les possibilités offertes pour le perfectionnement des cadres et pour les programmes d'échange et de détachement, notamment avec des organismes du secteur privé et des établissements autonomes, et établi un Programme présidentiel de personnalités invitées ayant pour but de faire venir sur place des experts et dirigeants de premier plan. Tous ces programmes contribueront à renforcer les capacités de gestion dans l'ensemble de la Banque, à rétablir la réserve de compétences de l'institution et à lui permettre d'atteindre à l'excellence professionnelle à tous les niveaux, renforçant ainsi son degré de vigilance et de compétitivité. À terme, il en résultera une amélioration de l'efficacité des services fournis aux clients.
Améliorer la qualité des nouvelles opérations. La Banque a poursuivi les initiatives destinées à améliorer la qualité de ses nouvelles opérations. À la demande du Président, le Département de la politique opérationnelle et l'OED ont examiné conjointement l'analyse économique des projets dont le financement a été proposé, et recommandé un certain nombre de mesures. Comparant les opérations actuelles avec celles approuvées il y a trois ans, ils ont constaté que l'analyse qui les sous-tend s'est légèrement améliorée, mais ils ont noté qu'une bien plus grande rigueur analytique s'avérait encore nécessaire dans l'évaluation des projets, surtout en ce qui concerne leur incidence sur la pauvreté. Un autre bilan a confirmé l'utilité des études économiques et sectorielles consacrées par la Banque aux pays emprunteurs. Il en est ressorti que des études approfondies facilitent le dialogue avec les clients et favorisent des concepts de projets adaptés à des contextes particuliers. Les projets ayant su tirer parti des résultats de ces études se sont révélés accorder une attention plus étroite aux questions d'appui institutionnel, aux considérations budgétaires, aux solutions de rechange et aux risques. Le CODE a approuvé les recommandations issues de l'une et l'autre étude et, durant tout l'exercice 96, l'OED a examiné les documents préliminaires de certaines opérations de prêt nouvelles, en portant à l'attention des services opérationnels les enseignements applicables tirés de l'expérience.
Améliorer la gestion du portefeuille. Les bureaux régionaux de la Banque accordent une attention accrue à la gestion du portefeuille depuis que le programme d'action « prochaines étapes » a été lancé, lors de l'exercice 93 (Encadré 2-1). Les mesures prises consistent notamment à repérer les cas répétés de projets faisant problème, et à engager des efforts délibérés pour y faire face. Il s'agit également d'intensifier la supervision du portefeuille, de se baser davantage sur les examens de la performance des portefeuilles-pays, et d'accorder plus d'importance à ces performances au moment de concevoir et d'adapter les stratégies d'aide-pays.
ENCADRÉ 2-1.PROGRAMME D'ACTION « PROCHAINES ÉTAPES » : DEUXIEME RAPPORT D'ACTIVITÉ
À la suite du rapport du Groupe d'étude sur la gestion du portefeuille (novembre 1992), qui analysait la qualité du portefeuille de projets de la Banque et formulait des recommandations en vue d'inverser le déclin observé, l'engagement avait été pris, en juillet 1993, d'appliquer 87 mesures spécifiques pour améliorer la gestion du portefeuille.
Pour permettre de suivre plus facilement les progrès réalisés et le respect des délais fixés, ces mesures étaient regroupées dans des rubriques correspondant aux sept grandes idées forces du rapport, à savoir : établir un lien entre la performance des portefeuilles nationaux et les pratiques essentielles de la Banque; prévoir une restructuration plus active des projets et du portefeuille; améliorer la qualité des projets ajoutés au portefeuille; définir le rôle de la Banque dans la gestion de la performance et améliorer ses pratiques en la matière; renforcer le rôle du Département de l'évaluation rétrospective des opérations; créer un environnement interne propice à une meilleure gestion du portefeuille; enfin, porter plus d'attention aux facteurs génériques qui influent sur la performance du portefeuille.
Selon un premier rapport d'activité (juin 1994), la quasi-totalité des mesures prévues étaient soit totalement réalisées, soit à un stade de réalisation avancé au 30 juin 1994.
Le Conseil a examiné un second rapport au début de l'exercice 96. Tout en rappelant que les « prochaines étapes » ne doivent pas être considérées de manière isolée, car elles sont liées entre elles et forment un tout, il a scindé son examen en quatre grandes parties pour illustrer les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du programme :
- Les études, documents de politique générale et modifications correspondantes au niveau des politiques ont, pour l'essentiel, été menés à bien; une nouvelle politique a par exemple été adoptée en matière de diffusion d'informations, et les politiques et procédures opérationnelles pour l'analyse économique des projets d'investissement ont été améliorées.
- Les nouvelles approches définies en vue d'améliorer les projets sont activement mises en oeuvre ou, dans le cas des indicateurs de suivi des performances, à un stade peu avancé, et leur impact ne se fera sentir qu'au fil du temps.
- Les stratégies renforcées d'exécution à l'échelon des pays et des projets ont également progressé, de nombreux exemples de bonnes pratiques étant en évidence.
- Le volet relatif aux modifications à apporter à l'environnement et au régime d'incitations internes pour permettre une meilleure gestion du portefeuille semble également avoir progressé; outre les changements pertinents apportés aux incitations du personnel, on note un effort de recrutement plus ciblé, une refonte des programmes de formation, ainsi qu'une simplification des procédures de gestion, avec un degré de transparence et de souplesse accru.
Le rapport n'a pas cherché à évaluer l'effet de ces mesures ou à affirmer que les objectifs fixés dans le rapport du groupe d'étude avaient été atteints.
Ce second rapport était le dernier consacré à la mise en oeuvre des « prochaines étapes ». Le Rapport annuel sur la performance du portefeuille étant le principal outil d'évaluation des effets exercés par le portefeuille de projets de la Banque sur le développement, c'est lui qui servira désormais à mesurer l'impact global de ce programme.Pour obtenir des résultats sur le terrain, il faut absolument assurer le suivi et l'évaluation des projets en cours. Pendant l'exercice 96, la Banque a commencé à se doter d'indicateurs plus objectifs pour mesurer les progrès réalisés par les projets dans la poursuite des objectifs de développement. En réponse à l'observation de l'OED selon laquelle des améliorations majeures devaient encore être apportées au travail de suivi et d'évaluation des opérations en cours, la direction a entrepris de faire le nécessaire pour que des dispositions appropriées dans ce domaine soient incluses dans les opérations nouvelles et au niveau du portefeuille, et de fournir au personnel opérationnel des orientations techniques et des services d'appui améliorés en la matière.
Des séries d'indicateurs de suivi des performances des projets ont été mises au point, secteur par secteur. Au 30 juin 1996, 17 de ces notes sectorielles (« première édition ») avaient été publiées, de même qu'un manuel destiné aux chefs de projets. Les notes portent sur tous les secteurs d'activités de la Banque, ainsi que les domaines d'action prioritaires couvrant plusieurs secteurs économiques ou sociaux, comme l'environnement, la lutte contre la pauvreté, la gestion du secteur public ou l'assistance technique. La seule restant à publier porte sur la gestion du secteur public et est prévue pour la fin de 1996. Toutes les notes seront revues et corrigées à mesure de l'expérience acquise par la Banque et ses clients dans l'utilisation des indicateurs.
Ces derniers sont actuellement intégrés de diverses façons aux activités de la Banque. Afin d'améliorer la qualité initiale des projets, les six régions opérationnelles de la Banque sont chargées de veiller à ce que les concepts et plans d'exécution des projets englobent des indicateurs de suivi appropriés. Par ailleurs, des activités de formation ont été et continueront d'être organisées, notamment sous la forme d'ateliers régionaux, pour apprendre au personnel de la Banque et à ses emprunteurs à utiliser comme il faut ce type d'indicateurs. Le processus même de sélection d'indicateurs devrait aider l'emprunteur, l'organisme d'exécution, les autres parties prenantes et le personnel de la Banque à préciser les objectifs assignés à un projet.
La Banque s'attend à ce qu'une meilleure définition des objectifs des projets débouche sur un suivi plus objectif, ce qui devrait, par voie de conséquence, aboutir à une notation plus réaliste des projets.
Évaluer les performances. Le Rapport annuel sur la performance du portefeuille est l'outil principal dont dispose la Banque pour informer sa direction et son Conseil des Administrateurs de l'état d'ensemble du portefeuille, ainsi que pour déterminer les mesures à prendre afin d'en améliorer la performance et la gestion. Le rapport pour l'exercice 95, examiné par les Administrateurs en décembre 1995, portait sur 1.742 opérations exécutées dans 138 pays et représentant des engagements d'une valeur globale de 143,1 milliards de dollars 1.
Ce rapport fait un bilan global de la performance du portefeuille au moyen du système de notation utilisé par la Banque, qui évalue les chances de réalisation des objectifs de développement des projets et l'avancement de leur exécution. Sur la base du premier de ces critères, la proportion des projets à problèmes -- ceux notés comme étant « insatisfaisants » du fait d'avoir peu de chances d'atteindre leurs objectifs de développement -- est tombée à 11,5 % lors de l'exercice 95, contre 13,4 % durant l'exercice précédent. Ce léger mieux tient à deux facteurs. D'une part, les efforts déployés pour assainir les portefeuilles de pays faisant problème se sont traduits, pendant l'exercice 95, par la clôture de nombreux projets ayant reçu des notes insatisfaisantes supérieures à la moyenne. D'autre part, les projets nouvellement inscrits au portefeuille en cours d'exercice étaient notés de manière positive à ce stade peu avancé de leur exécution.
Sur la base du critère d'avancement, la situation du portefeuille semble s'être stabilisée à peu près depuis l'exercice 92, 17 à 18 % des projets en cours ayant été considérés comme insatisfaisants durant chaque exercice. L'écart d'environ 6 % ainsi constaté entre les deux types de notations témoigne de l'excès d'optimisme caractérisant les évaluations réalisées durant la préparation des projets, et donne une idée des risques qu'il y a de voir les projets ne pas atteindre leurs objectifs. La mise au point de séries d'indicateurs de performance propres à chaque secteur est un des moyens actuellement employés pour encourager les services à prêter davantage attention à la qualité des notations utilisées en matière de supervision.
Examen indépendant du Rapport annuel sur la performance du portefeuille. Dans son propre examen du rapport pour l'exercice 95, qui est intitulé « Process Review of the FY95 Annual Report on Portfolio Performance » et a été lui aussi examiné par le Conseil, l'OED a noté que les services opérationnels font progressivement preuve d'un réalisme accru sur les performances des projets en cours, tout en soulignant qu'une baisse du taux d'échec des opérations de la Banque n'est toujours pas d'actualité. Préoccupé du fait qu'un tiers environ des projets sont encore notés comme insatisfaisants à leur achèvement, un taux d'échec pour ainsi dire inchangé depuis cinq ans, l'OED a souligné qu'il restait nécessaire de prendre des mesures énergiques pour remédier aux carences du portefeuille. Il a recommandé aux bureaux régionaux de continuer à oeuvrer dans le sens d'une prise en compte plus rigoureuse des problèmes de portefeuille dans l'élaboration et l'examen des stratégies d'aide-pays, en liant plus étroitement leur assistance aux résultats des opérations en cours. Il a en outre insisté pour que les examens de la performance des portefeuilles-pays prennent une dimension stratégique accrue, pour aboutir à des accords avec les emprunteurs sur de grands objectifs d'ordre qualitatif, et
pour que les progrès obtenus dans la réalisation de ces objectifs soient suivis d'une manière systématique.Résultats des opérations achevées. Dans son analyse indépendante des résultats de l'évaluation rétrospective des projets de l'année 19942, dont le Conseil a fait l'examen durant l'exercice 96, l'OED a relevé des signes encourageants mais confirmé la nécessité d'améliorer encore les performances et l'obligation de résultats. Parmi les opérations achevées qui ont été évaluées en 1994, 66 % ont donné des résultats satisfaisants; bien que légèrement supérieur à la moyenne de la période 1990-94, ce chiffre reste peu élevé . Et l'on s'attendait dans 44 % seulement des cas à ce que les opérations continuent de porter leurs fruits jusqu'au terme de la phase opérationnelle suivant la fin des décaissements du prêt de la Banque; cette proportion était à peu de choses près égale à la moyenne pour la période 1989-94, bien que l'on ait constaté une baisse sensible de la part des opérations qui n'étaient absolument pas considérées comme devant avoir des avantages durables. Par ailleurs, 39 % des opérations ont pour l'essentiel atteint leurs objectifs de développement institutionnel, soit un résultat supérieur aux 30 % de la cohorte de 1993 ou à la moyenne de 31 % des cinq dernières années mais, là encore, un chiffre peu élevé. En moyenne, les opérations d'ajustement ont donné de meilleurs résultats que les projets d'investissement.
Évaluation rétrospective et rétroaction. Outre le fait d'établir le « carnet de notes » de la Banque, la fonction d'évaluation rétrospective a appuyé de deux façons l'effort entrepris par celle-ci pour améliorer l'effet de développement de ses activités : en tirant les leçons de l'expérience pour le compte des politiques et des projets, et en contribuant à renforcer la gestion de la qualité par l'établissement de passerelles avec les programmes de formation et les activités du Groupe de contrôle de la qualité, ainsi que par le suivi et l'évaluation des opérations en cours.
Auto-évaluation par les bureaux régionaux. Dans le cadre d'un dispositif mis en place durant l'exercice 95, les services régionaux de la Banque et les emprunteurs établissent, à l'intention du Conseil des Administrateurs, des rapports de fin d'exécution (RFE) sur toutes les opérations de prêt achevées. À la différence des rapports d'achèvement des projets (RAP) qui étaient établis jusque-là, les RFE sont envoyés directement au Conseil sans passer par l'OED. L'exercice 96 a été pour ce dernier l'occasion de dresser un bilan de la première cohorte de RFE. D'une manière générale, l'OED a jugé que ces rapports faisaient une évaluation sincère des projets et offraient une analyse pénétrante des enseignements à en tirer. Mais la participation des emprunteurs à l'établissement de ces rapports est restée assez superficielle, et cela confirme ce que la Banque a déjà reconnu, à savoir qu'il convient de renforcer les capacités d'évaluation rétrospective chez ses clients.
Nouvelles priorités de l'évaluation indépendante. En réponse aux nouvelles priorités opérationnelles de la Banque, l'OED a focalisé davantage ses activités sur les besoins des pays (au moyen des études sur l'assistance-pays, par exemple), réalisé des études complémentaires pour rendre compte des suites données par la Banque à ses recommandations antérieures, examiné le processus suivi dans les rapports de fin d'exécution et les études d'impact sur l'environnement réalisées par la Banque, et publié le Rapport annuel sur la performance du portefeuille. Il a en outre établi des rapports d'impact, destinés à évaluer les effets de développement à long terme de toute une série d'opérations et à en tirer les implications pour les politiques et les programmes actuels.
Diffusion des conclusions. Un groupe d'étude sur la diffusion des conclusions de l'OED a examiné la manière dont les résultats de l'évaluation et les autres leçons de l'expérience sont appliqués dans l'ensemble de la Banque. Il a recommandé des efforts accrus de la part de l'OED et des vice-présidences centrales pour disséminer ces enseignements, et de la part des services opérationnels pour les mettre en application.
Évaluation rétrospective des opérations
La fonction d'évaluation rétrospective des opérations de la Banque mondiale vise trois objectifs : déterminer dans quelle mesure et avec quelle efficacité les activités de la Banque aboutissent aux résultats escomptés; dégager et diffuser les leçons de l'expérience pour guider les politiques, les opérations et les méthodes; et aider les services de la Banque et les pays membres à améliorer leurs propres capacités d'évaluation rétrospective.
Pendant l'exercice 96, les responsables de l'évaluation ont répondu à l'appel lancé par le nouveau Président pour que la Banque s'attache à répondre aux besoins de ses clients, à instituer de meilleures procédures internes et à obtenir sur le terrain des résultats qui aient un impact sur le développement. Déterminer dans quelle mesure ces intentions se concrétisent dans la pratique et formuler des recommandations pour maintenir un élan dans ce sens sont deux aspects intrinsèques de la fonction d'évaluation rétrospective de la Banque. Certaines des activités menées dans ce domaine pour renforcer l'efficacité du développement ont été décrites plus haut.
Tout le travail d'évaluation rétrospective effectué à la Banque est sous la supervision du Directeur général, qui rend compte aux Administrateurs par l'intermédiaire du Comité pour l'efficacité du développement (CODE) et qui surveille en permanence l'imposant travail d'auto-évaluation effectué par les bureaux régionaux et les autres vice-présidences. C'est le Département de l'évaluation rétrospective des opérations (OED) qui procède aux évaluations indépendantes, dont les conclusions et recommandations sont communiquées aux Administrateurs et prises en compte dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques et des opérations de prêt.
Opérations de prêt. Une fois achevée, chaque opération de prêt est évaluée par le bureau régional qui en est responsable; les organismes des pays emprunteurs participent à l'établissement des rapports correspondants. L'OED passe en revue les notations de performance ainsi présentées et, pour chaque opération, fournit au Conseil son évaluation indépendante du point de vue des résultats d'ensemble du projet, de sa durabilité, de son impact sur le renforcement des institutions de l'emprunteur, de la performance de ce dernier et de celle de la Banque, ainsi que des leçons à tirer de l'expérience.
L'OED établit en outre des rapports d'évaluation rétrospective pour un échantillon représentatif des opérations achevées.
Pendant l'exercice 96, l'OED a examiné 250 rapports de fin d'exécution, soumis ses observations sur leur niveau de qualité au Conseil et à la direction de la Banque, et évalué 100 opérations achevées. À la clôture de l'exercice, le nombre total d'opérations de la Banque soumises à une évaluation ex post était de 4.126.
Dans Evaluation Results 1994, comme indiqué plus haut, l'OED a fait un tour d'horizon des résultats d'opérations récemment achevées. Il a en outre innové en procédant à une analyse quantitative des facteurs de performance pour plus de 1.000 de ces opérations. Le Conseil et la direction de la Banque ont discuté des implications de cette analyse, qui laisse notamment penser que les chances de réussite de projets d'investissement sont limitées dans les pays qui n'ont pas de stratégie cohérente pour agir sur les paramètres fondamentaux de leur économie, et que la Banque doit en conséquence revoir son approche consistant à maintenir des niveaux de prêts substantiels dans les pays où le contexte économique est peu propice.
Dans ses rapports d'impact, l'OED analyse, avec le concours des organismes des pays emprunteurs, l'effet de développement des projets cinq à huit ans après la fin des décaissements. Cette évaluation vise à déterminer l'intérêt économique des projets et leurs effets à long terme sur la population et l'environnement. Elle apporte un éclairage unique sur les déterminants d'un développement durable. Les 22 rapports d'impact établis par l'OED durant l'exercice 96 ont notamment porté sur des projets d'aménagement urbain au Kenya et en Inde; un projet sidérurgique en Égypte; un programme d'assistance à des réfugiés au Pakistan; des projets routiers au Maroc; et des projets d'irrigation en Asie du Sud et du Sud-Est. Plusieurs de ces rapports d'impact ont mis en application un nouvel ensemble de directives visant à associer plus systématiquement aux évaluations les différentes parties prenantes -- notamment les communautés directement concernées --, de manière à évaluer plus précisément l'impact social des prêts de la Banque.
Services hors prêts. À la suite des recommandations formulées par un groupe de travail constitué à l'échelle de la Banque, la direction a renforcé les dispositifs destinés à évaluer l'impact sur le développement des services hors prêts
-- études économiques et sectorielles, fonds fiduciaires, formation au développement, recherche et assistance technique --, qui représentent aujourd'hui plus du tiers du budget administratif.L'OED a entrepris l'examen des processus d'auto-évaluation des études économiques et sectorielles et de l'Institut de développement économique et conçu, en collaboration avec le Département du contrôle financier, une procédure d'évaluation rétrospective de l'administration des fonds fiduciaires, qui financent actuellement plus de 3.000 projets et programmes de coopération.
Aide-pays, aide sectorielle et procédures internes. Les études d'évaluation de l'OED portent sur les méthodes de la Banque et sur les problèmes de développement plus généraux, notamment sur les politiques appliquées et les résultats obtenus au niveau des pays, des régions et des secteurs. Le CODE examine les recommandations issues de ces études, ainsi que les réponses apportées par la direction de la Banque, et les accords conclus sur les mesures complémentaires à prendre sont consignés dans un répertoire des décisions, de manière à ce que l'OED en suive l'application. Pendant l'exercice 96, l'OED a soumis au Conseil 12 études consacrées notamment à l'évaluation des programmes d'aide à l'Argentine et à la Zambie, et des prêts à la recherche agricole et au développement du secteur de l'électricité en Afrique.
L'examen par l'OED du programme d'aide au Ghana a soulevé des questions d'ordre général en ce qui concerne la planification et la gestion par la Banque des stratégies d'aide-pays, et le CODE y a donné suite avec la direction. Cet examen a en effet révélé que la Banque a tendance à sous-estimer le temps qu'il faut pour exécuter les programmes de réformes et pour parvenir à une réaction durable du secteur productif; que les stratégies d'aide ont besoin de refléter l'économie politique du pays; que les programmes de libéralisation des échanges doivent être conçus d'une manière souple, tenant compte aussi bien des coûts que des avantages; qu'il faut veiller constamment à promouvoir le partenariat et la participation des emprunteurs aux opérations de la Banque; que celle-ci doit réaliser en temps voulu des études économiques et sectorielles de haute qualité, et analyser soigneusement les opérations projetées; et qu'il faut considérer les aspects relatifs à la gamme des compétences du personnel, à ses effectifs et à son lieu de travail.
L'OED a entrepris des études complémentaires pour juger des suites données par la Banque à ses recommandations antérieures concernant la politique de crédit agricole et le suivi et l'évaluation des opérations en cours. Sur ce second point, son étude a mis en évidence certaines pratiques optimales et noté certains progrès dans l'utilisation des indicateurs de performance clés. Mais elle a aussi révélé qu'il n'y avait pas eu la même progression sur le plan des capacités institutionnelles, chez les emprunteurs comme à la Banque, ou de la collecte des données au niveau des projets, et que le suivi de l'impact des projets en cours sur le développement avait donné des résultats inégaux.
Diffusion de l'information. Conformément à la politique de diffusion des résultats de l'évaluation établie par la Banque, tous les rapports d'impact et les études d'évaluation pour des pays ou des secteurs particuliers ont été diffusés par le biais du Centre public d'information. L'OED a élargi son programme de publications et les documents auxquels il a donné accès sur Internet ont engendré un gros volume de demandes d'informations sur la fonction d'évaluation.
Il a par ailleurs organisé des séminaires, tenus à la Banque ou à l'extérieur, et notamment dans les pays emprunteurs, pour discuter de la conception et des résultats des évaluations rétro-spectives et de leurs implications pour la gestion des programmes en cours.
Plusieurs occasions ont été offertes à l'OED d'élargir et de renforcer ses liens professionnels avec les services d'évaluation d'autres organismes. Le département a tout d'abord participé à titre d'observateur aux réunions du Groupe d'experts du CAD. Ensuite, les banques multilatérales de développement (BMD) ont créé un groupe de coopération pour l'évaluation en vue de tirer systématiquement les enseignements de leurs expériences respectives sur le plan des stratégies et méthodes d'évaluation rétrospective. À cet égard, l'OED a fait réaliser un examen indépendant des méthodes et normes d'évaluation des projets en vigueur dans les BMD. Le département a par ailleurs noué avec les responsables de l'évaluation du Gouvernement australien des contacts professionnels qui ont débouché sur l'organisation d'ateliers pour le Gouvernement indonésien et les services de la Banque sur les pratiques, bien établies en Australie, d'intégration de l'évaluation rétrospective dans la planification et la budgétisation stratégiques. Enfin, le personnel chargé de la fonction d'évaluation à la Banque a contribué à la tenue de plusieurs réunions professionnelles, dont la première conférence internationale sur l'évaluation rétrospective parrainée par la North American Evaluation Association.
Aide aux pays emprunteurs dans le domaine de l'évaluation rétrospective. Les départements-pays de la Banque et l'OED ont répondu à des demandes de conseils pour le renforcement des capacités d'évaluation émanant de Colombie, d'Indonésie, de Turquie et du Zimbabwe.
Examen par le Conseil des Administrateurs. Pendant l'exercice 96, les Administrateurs ont examiné Evaluation Results 1994 de l'OED, le Rapport annuel sur l'évaluation rétrospective des opérations établi par le Directeur général, ainsi que le rapport annuel du CODE. Tout en estimant que le système d'évaluation rétrospective de la Banque fonctionnait bien dans l'ensemble, ils ont demandé que des efforts soient faits pour : a) renforcer la participation des emprunteurs à l'établissement des rapports de fin d'exécution, ainsi que leurs capacités d'évaluation; b) assurer dans de meilleurs délais l'établissement des rapports sur les opérations de prêt achevées; c) améliorer l'analyse économique des projets proposés, ainsi que le suivi et l'évaluation des opérations en cours; et d) améliorer encore l'évaluation des services hors prêts. Ils ont aussi demandé à avoir des preuves plus tangibles de ce que les enseignements de l'expérience sont effectivement appliqués dans les opérations de prêt, la gestion du portefeuille, les services hors prêts et les stratégies d'aide-pays.
Pendant l'exercice 96, les engagements de la Banque mondiale (BIRD et IDA confondus) se sont élevés au total de 21.520 millions de dollars, soit 1.002 millions de dollars (5 %) de moins que pendant l'exercice précédent (Tableau 2-1). Les engagements de la BIRD
(y compris les arriérés refinancés/rééchelonnés de 168 millions de dollars pour la Bosnie-Herzégovine) se sont montés à 14.656 millions de dollars et ceux de l'IDA ont représenté l'équivalent de 6.864 millions de dollars (4.616 millions de DTS). Au total, 129 prêts de la BIRD ont été approuvés pour 45 pays, et 127 crédits de l'IDA pour 49 pays.
Tableau 2-1 La plus forte augmentation des engagements a été enregistrée pour la région Moyen-Orient et Afrique du Nord, où 21 projets ont été approuvés pour un montant total de 1.595 millions de dollars. Au cours de l'exercice précédent, 14 projets avaient été approuvés pour un montant de 979 millions de dollars. Le volume des prêts a également augmenté pour la région Afrique. La plus forte baisse a été enregistrée pour la région Amérique latine et Caraïbes.
Les prêts à l'ajustement ont représenté 21 % des engagements de la Banque, contre 24 % pendant l'exercice 95 (Tableau 2-2). Dans le total de ces prêts pour l'exercice 96 figurent 65 millions de dollars au titre de prêts de réhabilitation et 30 millions de dollars de prêts pour la réduction de la dette.
Tableau 2-2 Les trois pays qui ont le plus emprunté à la BIRD sont la Chine (2.490 millions de dollars), la Russie (1.816 millions de dollars) et l'Argentine (1.509 millions de dollars). Les trois plus gros emprunteurs de l'IDA ont été l'Inde (1.301 millions de dollars), le Viet Nam (502 millions de dollars) et la Chine (480 millions de dollars).
Deux projets ont été approuvés pour la Cisjordanie et Gaza; d'un montant total de 60 millions de dollars, ils sont financés par le Fonds fiduciaire pour Gaza. Sept autres ont été approuvés pour la Bosnie-Herzégovine et sont financés, pour un montant total de 150 millions de dollars, par le Fonds fiduciaire pour ce pays.
Le secteur auquel est allé le plus gros volume de prêts est le secteur électrique (pour 3.247 millions de dollars), suivi par les transports (2.773 millions de dollars) et l'agriculture (2.577 millions de dollars).
L'exercice 96 a vu l'essor du programme de garanties partielles des risques souverains et du risque de crédit qui avait été revitalisé et remodelé lors de l'exercice précédent afin de contribuer à la mobilisation de capitaux privés à l'appui de projets d'infrastructure. Trois projets de ce type ont été approuvés pour un montant total de 275 millions de dollars.
Les décaissements bruts de la BIRD se sont élevés au total de 13.372 millions de dollars, soit 5,5 % de plus que pendant l'exercice 95, où ils s'étaient chiffrés à 12.672 millions de dollars. Les décaissements de l'IDA se sont élevés à 5.884 millions de dollars, soit 181 millions de dollars de plus que pendant l'exercice précédent.
Décaissements, par source d'approvisionnement. La réalisation des objectifs des projets financés par la Banque mondiale nécessite la passation de marchés auprès de fournisseurs étrangers et nationaux. Les décaissements sont destinés principalement à couvrir certains éléments du coût des achats à l'étranger ainsi que certaines dépenses locales.
D'une manière générale, trois considérations déterminent les prescriptions de la Banque applicables à la passation des marchés : la nécessité d'exécuter le projet dans de bonnes conditions d'économie et de rendement; la volonté de la Banque, en tant qu'institution de coopération, de donner à tous les candidats répondant aux critères de provenance, qu'ils viennent de pays en développement ou de pays développés, la possibilité de concourir pour l'obtention des marchés de travaux et de fournitures qu'elle finance; et la volonté de la Banque, en tant qu'institution de développement, d'encourager le renforcement des entreprises des pays emprunteurs. La Banque fixe les conditions dans lesquelles une marge de préférence peut être accordée aux fabricants locaux ou régionaux et, le cas échéant, aux entrepreneurs locaux.
Le Tableau 2-3 indique le total des décaissements de la BIRD et de l'IDA au titre des marchés attribués à des fournisseurs étrangers et locaux (montant cumulé au 30 juin 1991 et montant annuel pour les exercices 92 à 96). Les décaissements anticipés correspondent aux sommes versées aux comptes spéciaux ouverts par les emprunteurs, qui servent à régler les fournisseurs au fur et à mesure des dépenses. Comme le solde des fonds déposés dans ces comptes ne peut être attribué à aucun pays fournisseur particulier tant que les dépenses n'ont pas été notifiées à la Banque, ces comptes font l'objet d'une rubrique distincte dans le tableau.
Tableau 2-3 Le Tableau 2-4 indique séparément pour la BIRD et l'IDA la ventilation des décaissements effectués au titre des marchés attribués à des fournisseurs étrangers, en distinguant entre pays de l'OCDE et certains pays hors OCDE.
Tableau 2-4 L'Annexe 7 présente les décaissements de la BIRD et de l'IDA pendant l'exercice 96 au titre des marchés attribués à des entreprises étrangères et locales de certains pays qui sont emprunteurs actifs, ainsi que les décaissements effectués au titre de fournitures, travaux ou services fournis par ces pays à d'autres emprunteurs au titre de projets financés par la Banque.
L'Annexe 8 indique séparément les montants décaissés par la BIRD et par l'IDA au titre de marchés de fournitures, travaux ou services passés avec des fournisseurs de certains pays membres pendant l'exercice 96, ainsi que leur montant cumulé au 30 juin 1996.
L'Annexe 9 indique la part de certaines catégories de fournitures et de services dans le total des décaissements effectués par la BIRD et l'IDA, au cours de l'exercice 96, au titre des marchés attribués à des entreprises étrangères.
L'Annexe 10 répartit entre fournisseurs OCDE et hors OCDE les décaissements effectués au cours de chacun des exercices 94 à 96, au titre de projets d'investissement. Les montants décaissés sont comparés par grandes catégories d'achats à l'étranger. Le tableau de cette annexe indique aussi la part respective des fournisseurs OCDE et hors OCDE pour chacune de ces catégories au cours des trois derniers exercices.
Dans tous ces tableaux et annexes, les chiffres relatifs aux décaissements de la BIRD excluent les décaissements au titre des prêts à la SFI et des prêts « B ». Pour l'IDA, les chiffres comprennent les décaissements au titre de crédits du Fonds spécial et du Fonds spécial d'aide à l'Afrique subsaharienne. Les décaissements au titre d'avances pour la préparation des projets ne sont pris en compte ni pour la BIRD ni pour l'IDA.
NOTES
1. Banque mondiale. 1996. Annual Report on Portfolio Performance--Fiscal 1995. Washington (non publié en français).
2. Banque mondiale. 1996. Evaluation Results 1994. Washington.