Le XXe siècle a vu le poids économique de l'État augmenter à travers le monde. Dans les pays développés les dépenses de l'administration centrale représentaient moins de 10 % du produit intérieur brut (PIB) peu après 1900 ; dans les années 90, elles atteignaient près de 50 % dans bon nombre de ces pays (figure 11.1 et tableau de données 3). Parmi les principaux facteurs historiques ayant contribué à cette expansion de l'État figurent la Révolution russe de 1917 et la dépression des années 30. Mais les chiffres donnent à penser que cette expansion se poursuit encore aujourd'hui : au cours des 35 dernières années, la part des dépenses publiques dans le PIB des pays développés a à peu près doublé.
Dans les pays en développement , le rôle économique de l'État s'est considérablement accru dans la seconde moitié du XXe siècle, au lendemain du colonialisme et dans la perspective d'objectifs de développement tels qu' industrialisation et équité sociale. Dans beaucoup de ces pays, l'État s'efforçait alors de mobiliser des ressources pour les mettre au service d'une croissance économique rapide, et non pas seulement dans le but de stabiliser l'économie comme dans la plupart des pays développés. Jusque dans les années 80, le schéma du développement mené sous l'impulsion de l'État — ce qui impliquait une planification centralisée et un contrôle étatique de l'économie — a été largement suivi. Malgré cela, la part des dépenses publiques dans le PIB des pays en développement est inférieure de plus de moitié à ce qu'elle est dans les pays développés (voir figure 11.1 et tableau de données 3). Cela veut-il dire qu'un pourcentage croissant de dépenses publiques dans le PIB est à considérer comme un signe de développement ?
Non seulement le budget de l'État dans les pays en développement est proportionnellement plus réduit, mais ils est également structuré différemment. Dans les pays développés, plus de la moitié des dépenses publiques est consacrée aux services sociaux, notamment les pensions, l'assurance chômage, la sécurité sociale et autres paiements de transfert. Dans les pays en développement, ces dépenses servent beaucoup moins à financer les services sociaux et bien plus à subventionner les entreprises publiques à caractère commercial (celles qui vendent des biens et services). À la différence des autres entreprises d'État qui dispensent gratuitement des services publics (par exemple, écoles et dispensaires), celles-ci pourraient également être gérées dans un but lucratif par des firmes privées, mais l'État préfère parfois les garder sous son contrôle direct. La part des entreprises d'État à caractère commercial dans le PIB et l'investissement intérieur brut a tendance à être plus importante dans les pays pauvres (figure 11.2).
Que les entreprises d'État occupent une place importante constitue-t-il un problème ? Est-ce ou non une bonne chose pour la croissance économique et le développement des pays en développement ? Ceux qui veulent préserver un vaste secteur pour les entreprises publiques avancent les arguments suivants :
- Seul l'État est en mesure de consentir un investissement suffisant pour assurer la modernisation technique des grandes industries nationales.
- Seul un contrôle direct de l'État sur certaines entreprises peut empêcher des tarifs élevés pour la fourniture de biens et services de base comme l'énergie, le logement et les transports, chose qui serait socialement inacceptable.
- Seul le contrôle des principales entreprises par l'État peut aider à éviter un chômage généralisé.
D'un autre côté, l'expérience de nombreux pays montre que les entreprises d'État sont normalement moins efficaces que les entreprises privées, l'une des raisons majeures étant que leurs responsables ne sont guère ou pas incités à chercher à les rentabiliser. Le fait d'avoir aisément accès aux subventions publiques et aux prêts garantis par l'État élimine de facto le risque de faillite comme sanction d'un manque de performance. Du reste, il est souvent difficile aux entreprises publiques de dégager une marge bénéficiaire, parce que l'État a tendance à maintenir leurs prix de vente à un niveau artificiellement bas et que, dans bien des cas, elles ne sont pas statutairement autorisées à licencier leur main-d'œuvre excédentaire.
Dans les pays où les entreprises publiques occupent une place importante, leurs rendements généralement faibles peuvent agir comme un frein sur la croissance. À cela s'ajoute le fait que l'État doit couvrir les pertes financières de ces entreprises peu performantes. Pour combler les déficits budgétaires qui en résultent, il lui faut souvent recourir à la planche à billets, avec l'effet inflationniste que cela a, ou bien emprunter, avec le surcroît de dette intérieure ou extérieure que cela entraîne. Dans un cas comme dans l'autre, l'économie nationale est déstabilisée et ses perspectives de croissance amoindries.
Compte tenu de tout cela, a-t-on jamais intérêt à maintenir des entreprises sous le contrôle de l'État ? Quelle est l'ampleur et la composition idéale du secteur public pour un pays donné ? Peut-on seulement répondre à ces questions en termes généraux, sans entrer dans des débats idéologiques ? En fait, il est de plus en plus admis que l'intervention de l'État se justifie uniquement lorsque les rouages du marché ne fonctionnent plus. Qualifiées de défaillances du marché, ces situations fondamentales dans lesquelles le secteur privé a tendance à produire trop ou trop peu de certains biens et services sont au nombre de cinq :
- La sous-production de biens publics , tels que la défense, l'ordre public, les routes ou la protection de l'environnement.
- La sous-production de biens et services aux externalités positives (par exemple, la santé publique et l'éducation) et la surproduction de biens et services aux externalités négatives (par exemple, les cigarettes).
- Le gonflement des prix et la sous-production de certains produits dans le cadre de monopoles naturels comme les services d'eau et d'électricité.
- L'offre insuffisante de services sociaux tels que pensions ou assurance maladie et assurance chômage.
- Le manque d'informations à la disposition de certaines parties affectées par les mécanismes du marché (par exemple, informations sur la qualité de produits alimentaires et de médicaments à l'intention de consommateurs dont la santé est en jeu).
Ces cinq situations exigent une intervention de l'État sous une forme ou une autre. Mais même dans les cas où il y a manifestement défaillance du marché, la fourniture par l'État des biens et services pour lesquels l'offre est insuffisante ne constitue pas nécessairement la meilleure option. On a déjà expliqué pourquoi la gestion des entreprises d'État est généralement peu performante. Ajoutez à cela le risque de corruption au sein de la bureaucratie, et vous aboutissez à une situation qualifiée de « défaillance de l'État ». C'est la prise de conscience de ce problème qui explique que certains pays développés soient aujourd'hui à la recherche de solutions de rechange à la mainmise de l'État, telles que de nouveaux modes de réglementation ou le financement public de systèmes de fourniture de biens publics par le secteur privé. Un exemple notable de ce type de solution de rechange en cas de défaillance du marché aussi bien que de l'État est constitué par le récent phénomène consistant pour les pouvoirs publics aux États-Unis à financer des prisons privées1.
En privatisant toutes les entreprises dont l'exploitation peut être valablement assurée par des intérêts privés, les pays peuvent souvent rendre leur économie plus performante, d'une part, et éviter de grever leurs budgets pour subventionner les entreprises déficitaires, de l'autre. Cela leur permet de se consacrer aux tâches qui ne sauraient être confiées aux marchés, telles que renforcer le capital humain et assurer le développement humain en général (voir chapitre 1). Selon certaines estimations, par exemple, la réaffectation aux soins de santé publics de ressources budgétaires auparavant consacrées aux subventions des entreprises publiques aurait permis au Mexique de multiplier par quatre environ ses dépenses de santé et à l'Inde de les multiplier par cinq, ou, autre option, au Mexique d'accroître ses dépenses d'éducation de 50 % et à l'Inde d'augmenter les siennes de 550 %.
Si l'État doit se désengager de la fourniture de biens et services commercialisables, il faut que les pays disposent d'un secteur privé actif et prêt à prendre en charge ces activités. Dans certains cas, il est même possible de réduire la prééminence économique des entreprises publiques sans recourir à des privatisations massives, principalement en procédant à une libéralisation du marché
qui aura pour effet d'accélérer l'essor du secteur privé. C'est ce qui s'est passé en République de Corée dans les années 70 et 80, et en Chine dans les années 80 et 90. Mais dans des cas plus fréquents, surtout lorsque le secteur public est bien plus important que le secteur privé et absorbe de ce fait une part considérable de ressources nationales pourtant limitées, des programmes de privatisation particuliers seront nécessaires.
Depuis les années 80, beaucoup de pays en développement et certains pays développés se sont dotés de programmes de ce type. Vous pouvez essayer de vous faire une idée de leur ampleur en consultant les chiffres relatifs aux revenus tirés par l'État de ces privatisations, qui figurent au tableau de données 3. On fera observer que ces données ne sont pas seulement fonction de l'ampleur des privatisations, mais aussi des méthodes employées. La vente d'entreprises publiques à des intérêts extérieurs rapporte en principe davantage que leur cession à leurs propres dirigeants et employés, tandis que les privatisations par distribution de coupons (comme celles de la période 1991-93 en Russie) ne rapportent rien.
C'est dans les ex-pays socialistes que le processus de privatisation le plus remarquable est actuellement engagé. Pour ces pays, le passage à l'économie de marché nécessite un programme sans précédent de privatisations massives d'entreprises publiques jusqu'ici dominantes. Pour vous faire une idée des différents points de départ de ce processus et du rythme auquel il se déroule dans ce groupe de pays, reportez-vous à la figure 11.3. Dans le reste du monde en développement, les privatisations se sont accélérées en Amérique latine et en Asie du Sud-Est, mais le mouvement est moins prononcé en Afrique subsaharienne.
Malheureusement, dans certains pays en transition — notamment ceux en proie à une crise économique du fait même du processus de transition —, les réformes engagées pour passer à l'économie de marché ont amené l'État à négliger ses fonctions primordiales, comme le maintien de l'ordre ou les services sociaux essentiels. D'importants programmes d'éducation et de santé ont par exemple été supprimés, et cela est venu s'ajouter ou même se substituer aux suppressions des subventions publiques aux entreprises déficitaires. Non seulement des politiques de ce type portent atteinte au bien-être des populations concernées, mais elles sapent aussi les fondements mêmes d'un développement ultérieur pour ces pays.
Beaucoup d'experts font valoir que, même si le modèle du développement sous l'emprise de l'État a échoué, il en aurait été de même d'un développement « sans État ». À la réflexion, pourquoi croyez-vous qu'un État efficace et un secteur privé viable soient l'un et l'autre importants pour le développement ?
1 Les prisons ont de tout temps été des « entreprises » sous contrôle de l'État du fait qu'elles « produisent » des biens publics tels que le respect de la loi et la sécurité publique.
