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La transition de la guerre à la paix au Mozambique : le programme provincial d’appui à la réintégration
Au commencement de la paix Au milieu de l'année 1994, presque un tiers (5.7 million) de la population entière du Mozambique avait été forcée de quitter leurs habitations - ou qu'ils étaient déplacés à l'intérieur du pays ou qu'ils devaient aller vivre comme réfugiés dans les pays voisins. Les chemins de fer, les routes, et les ponts à travers tout le pays étaient en état de délabrement. Selon les estimations, environ la moitié des écoles du pays et le tiers de ses cliniques de santé avaient été endommagées ou détruites. Les terres agricoles et les chemins détournés avaient été endurcis par la sécheresse et étaient recouverts de mines. Le Mozambique était devenu le premier pays parmi les plus pauvres au monde et qui dépendent de l'aide. Lorsque la Banque mondiale a initié son Programme provincial d'appui à la réintégration (Provincial Reintegration support Program - PRSP) en juillet-août 1994, 17 ans de conflit civil avaient affaibli le tissu social et endommagé sévèrement l'infrastructure économique du pays. Des élections multipartites démocratiques nationales, acceptées tant par le gouvernement que l'opposition, ont eu lieu en octobre 1994. Des milliers de personnes déplacées sont retournées- spontanément ou avec l'assistance extérieure - dans leurs villages pour refaire encore ensemble leur vie. Parmi eux, il y avait environ 100.000 anciens combattants en cours de démobilisation. De bonnes pluies abondantes et la fin de la sécheresse ont permis les premières récoltes abondantes en Mozambique, préparant ainsi la période de recouvrement social, de stabilisation économique, et d'un changement procédant de l'abandon d'une concentration marquée par la réaction d'urgence pour sauver des vies, en faveur d'une méthode proactive orientée vers le développement, favorable à la promotion des conditions de vie durables, et lié aux efforts de réhabilitation et de reconstruction. Etapes vers la paix Sous la direction de l'Office des Nations Unies pour la Coordination de l'assistance humanitaire (ONUCAH), la communauté des bailleurs de fonds a identifié un éventail d'activités pour faciliter la transition des anciens combattants qui, auparavant étaient des combattants destructifs pour en faire d'eux des citoyens productifs. Jusqu'aux élections d'octobre 1994, ces activités étaient dirigées par la Commission pour la réintégration (Commission for Reintegration - CORE). La stratégie d'appui comprenait 4 programmes: (a) un Projet d'appui à la réintégration (RSS), (b) un Service d'information et d'orientation (IRS), (c) un cadre de gestion pour la réintégration des soldats démobilisés avec l'accent sur le Développement des entreprises et des qualifications (Business and Skills Development - BSD), et (d) un fonds provincial pour la réintégration des soldats démobilisés. Le Projet d'appui à la réintégration, mobilisé par le Programme des nations unies pour le développement (PNUD), a alloué des indemnités compensatoires ou fourni un filet transitionnel de sécurité à tous les soldats démobilisés, par des paiements échelonnés sur 24 mois, dont 18 mois financés par les donateurs. Le programme de Développement des entreprises et des qualifications, qui a été exécuté par l'Organisation internationale du travail (OIT), a proposé du matériel de formation et de vocation à un nombre limité des ex-combattants. Le programme de Service d'information et d'orientation qui a été exécuté par l'Organisation internationale pour la migration (OIM) et Creatives Associates, a assisté les soldats démobilisés en leur prodiguant certains conseils et en les aidant à résoudre des difficultés administratives. Il était évident compte tenu de l'ampleur du problème que des efforts supplémentaires étaient nécessaires. Ceci n'était pas seulement en rapport avec l'augmentation de la contribution financière dans la stratégie globale d'assistance, mais aussi avec l'identification des domaines où l'appui a été jusqu'ici insuffisant, surtout en ce qui concerne (a) l'implication directe des institutions du gouvernement local provincial, du district et du village comme facilitateurs des programmes et projets et (b) l'entretien des moyens d'existence soutenables (emplois réels) et du développement de la communauté par une considération explicite des éléments de réintégration sociale et économique. Répondre à des besoins urgents Dans l'appui des initiatives de réintégration en cours, la Banque a développé en 1995, le Programme provincial pilote d'appui à la réintégration (PRSP) dans les deux provinces de Manica et Nampula. Les composantes de PRSP étaient: (a) un fonds de formation, (b) un fonds d'emploi, et (c) l'appui institutionnel. L'objectif global de PRSP était de faciliter la réintégration économique et sociale des ex-combattants et -à la limite- d'autres groupes vulnérables. Après l'identification tardive des institutions principales contreparties du gouvernement, qui sont éventuellement devenues l'Institut pour la formation et l'emploi, le Ministère du travail, le PRSP était finalement devenu opérationnel au début de l'année 1996. Fonds pour la formation Complétant le programme de contrat de formation du gouvernement assisté par l'OIT, le fonds de formation pilote (500.000 US$) s'était concentré sur la formation d'apprentissage dans le secteur informel, en accordant à de nombreux maîtres artisans et aux employeurs de petites et moyennes entreprises l'équivalent d'un maximum de six mois de salaire et du matériel en échange de l'engagement d'un ex-combattant comme apprenti. Le programme d'apprentissages dans le secteur informel a prévu d'organiser la formation plus près du lieu d'emploi, en insistant sur l'apprentissage sur le tas et en permettant l'acquisition sur le tas des compétences techniques aussi bien des affaires. Alors que le programme ne garantissait pas l'emploi en soi-même et de soi-même, on s'attendait à ce qu'il place le stagiaire dans un environnement qui accroît l'opportunité pour l'acquisition des compétences informelles des affaires (par exemple, l'analyse du marché, la source des matières premières, les gestion des coûts, etc.) et un réseau non quantifiable (une accumulation de capital social) pour l'emploi à très long terme. Un programme de coupons de paiement avait également été prévu pour faciliter le choix du consommateur, en rendant les ex-combattants capables de payer pour la formation dont ils pensaient avoir le plus besoin. Le fonds de formation n'était pas limité à une seule province quelconque. Fonds pour l’emploi Le fonds pilote pour l’emploi (1.500.000 US$) a renforcé la micro-entreprise et les activités de création d'emplois de l'institut pour la Formation et l'Emploi assisté par l'Office allemande de la coopération technique (GTZ) dans la province de Manica et par l'OIM dans la province de Nampula. Le fonds pilote a soutenu les activités génératrices de revenus tels que la création des micro-entreprises, les travaux publics à forte intensité de main d'oeuvre, la réhabilitation de l'infrastructure sociale, et les initiatives basées sur les besoins de la communauté (y compris les ONG). Les anciens combattants et les groupes des anciens combattants, les groupes de la communauté, les institutions du gouvernement local, et les ONG étaient éligibles pour formuler et introduire des propositions de projets. Considérant l'inexpérience de la plupart des groupes et bénéficiaires visés avec un tel instrument de financement, il a paru désirable de financer des micro-projets technologiquement simples et à forte intensité de main-d'oeuvre ayant une importante implication dans la communauté. le GTZ et l'IOM ont fourni une assistance technique au gouvernement local ainsi qu'aux bénéficiaires respectifs des dons. Cette assistance était basée sur les besoins de la communauté dans la préparation des propositions de micro-projets, l'évaluation, et le contrôle. En effet, un fonds de formation et d'emploi décentralisé qui a connu un très grand succès a émergé des deux provinces pilotes. Renforcer les capacités institutionnelles Le Ministère du travail était responsable de la coordination de toutes les activités relatives à la réintégration des ex-combattants. En même temps, le Ministère de l'action sociale avait assumé la responsabilité pour la réintégration et le support des autres groupes vulnérables, y compris les réfugiés qui rentrent et le groupe des personnes déplacées à l'intérieur. Le programme pilote PRSP a soutenu les deux ministères avec un personnel de base et l'équipement de bureau. La Banque avait encouragé ses partenaires d'exécution d'approfondir la coopération avec les structures de contrepartie du gouvernement local, surtout les conseils provinciaux d'emploi et les commissions provinciales pour la réinsertion sociale, et de mettre en exécution le PRSP assisté par la Banque en consultation étroite avec eux.
La transition de l'Urgence au Développement au
Mozambique
Résultats sur le terrain Les résultats du programme pilote PRSP sont tout à fait impressionnants. Au début de l'année 1997, plus de 2.100 anciens combattants ont reçu une formation professionnelle à travers des services de formation du secteur formel et par les apprentissages au niveau du secteur informel. Environ 80 % de ceux qui avaient reçu une formation ont obtenu un emploi rémunérateur. Plus de 300 micro-projets orientés vers l'emploi ont été financés par le Fonds provincial de réintégration, touchant plus de 4.700 bénéficiaires directs. L'objectif d'environ 6.300 bénéficiaires a ainsi été dépassé de presque 10% avec des coûts unitaires de moins de 200 US$ (à l'exclusion des frais généraux de l'administration). Formation Il est intéressant de noter que presque les trois-quarts des stagiaires ont été formés par des apprentissages traditionnels au niveau du secteur informel (un model de subvention de formation cumulée avec l'emploi) pour environ deux-tiers du coût unitaire avec le même niveau de capacité d'emploi que la formation au niveau du secteur formel. Ceci confirme l'hypothèse originale de la conception du projet selon laquelle organiser la formation le plus près du lieu d'emploi actuel augmente la capacité d'emploi à des coûts très bas. Les promoteurs d'emploi au niveau du district ont joué un rôle important dans la négociation des apprentissages au niveau du secteur informel. Les trousses d'outils ont été fournies à ceux qui ont décidé d'être des travailleurs indépendants et qui avaient participé activement à l'ensemble du programme de formation. Il doit être aussi reconnu que les projets initiaux pour tester une approche de formation en utilisant des bons de paiement ont du être écourtés à cause de la capacité administrative insuffisante au niveau local pour mettre à exécution et surveiller un tel projet. Par conséquent, une quelconque expansion future du programme de formation devra attacher beaucoup d'importance au projet d'apprentissage au niveau du secteur informel, en raccordant ceux qui ont choisi d'être des travailleurs indépendants à des projets apparentés afin de relancer les capacités de développement de la petite entreprise et le crédit. Emploi Le programme pilote PRSP permet de faire la comparaison d'une approche plus orientée vers la création d'emplois avec une approche plus orientée vers le développement. Le Fonds Provincial (Provincial Fund - PF) a été mis en exécution avec l'assistance de l'OIM en raison de la minimisation des risques de sécurité à travers l'emploi rapide du plus grand nombre que possible des anciens combattants. Un occupation à court terme plutôt qu'une occupation à long terme était l'objectif. D'autre part le Fonds Ouvert de Réintégration (Open Reintegration Fund - ORF) bénéficiant de l'appui technique du GTZ se concentre plus sur la création des micro-projets viables et rentables en utilisant des critères très stricts pour la sélection et le contrôle des projets qui occasionnent des coûts unitaires plus élevés. Quinze pour cent des contrats du GTZ sont conclus directement avec les bénéficiaires des projets, tandis que l'OIM travaille plus à travers les agences qui assurent la mise en exécution, surtout les administrations des districts. Toutes les deux approches ont atteint leurs objectifs, comme confirmé par les résultats. De plus, bien que l'insécurité subsiste dans certaines parties du pays, il ne paraît pas y avoir de rapport systématique entre la prévalence des crimes et le nombre de soldats démobilisés dans une localité. L'approche d'urgence et l'approche de développement semblent valides dans la période qui a suivi la guerre. Une leçon commune tirée durant la transition de la guerre à la paix est que, compte tenu de la faiblesse des institutions locales, l'utilisation des ONG, des groupes basés dans la communauté, et d'autres intermédiaires du secteur privé pour aider dans la mise en exécution du programme et créer simultanément une capacité de contrepartie, est une stratégie très importante. Considérant le développement et la durabilité de l'approche du fonds provincial de réintégration orientée vers les micro-projets, le GTZ a développé un programme d'action globale de suivi et de correction pour assister les entrepreneurs. Les résultats d'évaluation indiquent une prédominance des problèmes dans les domaines de la gestion et du financement, faisant apparaître les besoins pour une amélioration supplémentaire des capacités dans ces domaines. Dans l'ensemble, cependant, la durabilité apparaît être plus étroitement liée aux problèmes structurels d'accès aux marchés, au transport et au financement (crédit). Ces résultats suggèrent le besoin de commencer par sevrer les bénéficiaires des dons et de la mentalité de dépendance renforcée (orientée vers l'urgence) en encourageant une mentalité plus favorable au crédit et à la confiance en soi (orientée vers le développement). Le tableau qui suit illustre la transition qui a émergé durant la période d’exécution. Création des capacités La création des capacités a été un autre objectif du PRSP, bien qu'avec moins de priorité, étant donné l'environnement d'urgence. Le Ministère du travail et le Ministère de l'action sociale ont tous les deux reçu le matériel de bureau leur permettant d'assumer plus efficacement leurs responsabilités. La formation sur le tas dans la coordination et la surveillance du programme a été assurée. Cependant, à cause de la nécessité d'atteindre le plus de bénéficiaires possible et en très peu de temps, un tel appui aux niveaux central et provincial, particulièrement par le fonds d'emploi, a seulement reçu récemment plus d'attention de la part des agences d'exécution. En plus du changement de l'orientation vers le don contre une orientation vers le micro-crédit, l'insistance sur une expansion planifiée du modèle PRSP entraînera une dimension solide de création des capacités provinciales et communautaires. |
