No. 131 janvier 2000

Réhabilitation des institutions financières rurales : les enseignements tirés du Bénin et l’expérience Africaine

(traduit de l’anglais)

La plupart des actions initiées pour développer les marchés financiers et les institutions de crédit rural en Afrique, ont été menées avec peu de succès, n’ayant pas pu satisfaire la demande des services d’épargne et de services de crédit dans les régions rurales. Dans beaucoup de cas cependant, les institutions continuent d’exister et peuvent même être revitalisées, agrandies, ou rendues plus efficaces si des mesures appropriées pour les aider peuvent être prises. Ce rapport examine les stratégies et les mesures qui peuvent être utilisées pour réhabiliter les institutions de financement rural, à la lumière de la réussite du programme de réhabilitation entrepris au Bénin, et de certains autres cas en Afrique. La réhabilitation d’une institution financière rurale périclitante prend plusieurs années, mais peut être organisée par étapes, en se concentrant d’abord sur les mesures d’urgence pour sauver l’institution de la faillite, et ensuite sur la planification et l’exécution des actions pour un processus de redressement à très long terme.

Politiques et mesures d’urgence

Les mesures d’urgence peuvent être prises pour sauver l’institution de financement rurale de la faillite et pour servir de base solide à l’institution réhabilitée. Les mesures d’urgence peuvent comprendre toutes ou certaines des actions suivantes:

(i) Une restructuration drastique du sommet Les mesures requises peuvent comprendre la fermeture de l’organe central du réseau de financement rural, ou la réorganisation drastique de sa haute direction, et la recherche des arrangements alternatifs pour les fonctions au niveau national.

(ii) L’obtention des fonds pour le programme d’urgence Afin d’obtenir des fonds nécessaires auprès des donateurs, le gouvernement doit faire la preuve de son engagement au changement en abandonnant les contrôles sur les agences de financement rurales et en permettant au futur réseau d’agir comme d’autres agences du secteur privé.

(iii) Offrir des garanties pour les dépôts et les liquidités supplémentaires

Les dépôts peuvent avoir été gelés quand l’institution de financement apex du réseau de financement rural a été fermé ou restructuré. Il faut débloquer assez de fonds pour permettre à l’institution de rembourser les dépôts faits par les membres s’ils le demandent et pour continuer de prêter au moins à une petite échelle.

(iv) Créer une cellule indépendante pour coordonner les mesures d’urgence

Un organe compétent doit être créé pour superviser les mesures institutionnelles et financières qui sont prises pour réformer le réseau de financement rural. Cette unité intérimaire doit rendre compte à un comité local de surveillance composé de représentants du gouvernement, des donateurs, et du réseau en cours de réhabilitation sur le terrain.

(v) Fournir une assistance technique. Une assistance en comptabilité ou sous une autre forme peut s’avérer nécessaire pour aider à la liquidation de la cellule apex ou à la mise à jour de ses comptes, et pour entreprendre des audits financiers des cellules de représentation.

(vi) Financer une opération-pilote de crédit. Les nouvelles politiques et pratiques de crédit et d’épargne envisagées pour être utilisées durant le programme principal de réhabilitation doivent être testées dans plusieurs domaines ou plusieurs régions.

Le retard dans la prise des actions nécessaires est souvent dommageable. Ceci a été observé dans des études sur la restructuration de banques en Afrique, dans lesquelles par exemple, les tout premiers gestionnaires avaient souvent été retenus très longtemps après la mise en ouvre du programme de réhabilitation. Ce fut le cas au Bénin et au Ghana.

Le Projet de réhabilitation

Un projet de réhabilitation d’un réseau rural de financement (coopératives d’épargne et de crédit, banques rurales, banques de développement rural, et programmes initiés par les ONG) doit couvrir trois domaines-clé : le développement institutionnel, la réhabilitation financière et la réglementation du crédit.

(i) Réhabilitation institutionnelle. La réhabilitation institutionnelle est typiquement nécessaire pour corriger les erreurs passées de gestion et renforcer l’ensemble des procédures administratives et de gestion au sein des organisations impliquées. L’objectif général est de rendre ces organisations indépendantes et faire d’elles des intermédiaires financiers ruraux viables. Le programme doit comprendre:

• Le développement d’une participation appropriée et d’un esprit de prise en charge au sein de la population locale. Dans le cas d’un réseau de coopératives, une approche véritablement "mutualiste" (coopérative) est nécessaire. Ce type d’organisations mutualistes, verticales, ont été crées par exemple au Kenya et en Ouganda. Dans d’autres types d’institutions de financement rural, des arrangements peuvent être différents. Il peut paraître utile au gouvernement de décréter de nouveaux statuts qui rendent explicite l’autonomie des institutions de financement rural et régissent leur administration et leurs opérations financières.

• La restructuration de l’organisation à tous les niveaux. Si la phase d’urgence comprend la liquidation de la précédente organisation apex, une nouvelle organisation doit être créée pour entreprendre les activités au niveau national. De la même façon, des arrangements doivent être faits au niveau régional pour dispenser les services d’appui aux cellules locales. Il sera nécessaire de fermer les cellules régionales et locales non rentables ou de les fusionner avec d’autres, du moins temporairement. Il pourra s’avérer nécessaire de mettre les employés en congé technique, le personnel nécessaire dans le nouveau cadre restructuré pouvant être le seul à être réengagé après évaluation des performances.

• Le développement de l’information de gestion et des mécanismes de contrôle. De meilleurs systèmes d’information budgétaire, comptable et financière, et un système d’audit interne permanent doivent être mis en place, et des révisions annuelles d’audit exécutées par une firme réputée (un bon exemple à cet égard est celui du Kenya, où au cours des années 1970, l’une des premières actions de restructuration des programmes des coopératives de crédit et d’épargne a consisté à créer et à alimenter en information ces systèmes pour ces fonctions) ; et

• Le développement des ressources humaines par la conception et l’exécution des programmes de formation en comptabilité, gestion du crédit, audits internes, et l’administration pour le personnel, les Conseils d’Administration, et les membres.

(ii).Réhabilitation financière. La fusion des cellules non-rentables ainsi que les réductions des effectifs du personnel améliorent la position financière du réseau d’épargne et de crédit. D’autres mesures de réhabilitation financière peuvent porter sur:

• La reconstitution des actions et des épargnes des membres érodées par des pertes accumulées. Les actions nécessaires peuvent porter notamment sur: l’annulation des plaintes à l’endroit du réseau et portant sur les dettes en cours vis-à-vis de l’organisation apex liquidée ; l’annulation des impôts non payés dus au gouvernement ; le financement partiel des dépôts gelés durant la période intérimaire du projet ; et le financement extérieur des pertes antérieures restantes.

• L’élaboration et la mise en œuvre des procédures administratives, budgétaires, comptables et financières adéquates. Comme première étape, une firme extérieure peut être engagée pour mettre en œuvre une procédure rigoureuse d’audits annuels et l’inspection de toutes les cellules restantes.

• L’amélioration de la profitabilité opérationnelle. Il peut s’avérer nécessaire d’augmenter les marges d’intérêt (décision à prendre par les nouveaux Conseils), d’ouvrir les comptes de dépôts pour les réserves de liquidité des cellules locales dans des banques commerciales qui pratiquent des taux de service de dépôts les plus élevés ; un dépôt initial du gouvernement et des donateurs peut aussi être fait pour aider à financer les coûts et élargir la base du capital.

• Apport de soutien opérationnel. Le projet pourra financer une partie des coûts de fonctionnement de la première année pour soutenir les efforts des cellules locales qui évoluent vers l’autonomie financière.

• Décision sur la responsabilité sur le risque de change. En ce qui concerne les institutions de financement rural orientées vers de petits paysans qui n’exportent pas directement, le gouvernement doit assumer le risque de change, au moins jusqu’à ce que l’institution de financement ait réalisé une solide durabilité financière (peut-être contre les frais chargés à l’organisation bénéficiaire, comme cela a été par exemple fait pour la Banque Nationale Agricole en Tunisie).

(iii) Révision de la réglementation du crédit. Des exemples typiques de nouvelles politiques et pratiques qui pourraient s’avérer nécessaires sont repris ci-dessous:

• Disponibilité de garanties du crédit. Le projet doit mettre l’accent sur la mobilisation de l’épargne pour satisfaire la demande de crédit à moyen et long terme.

A le court terme, la demande de crédit dépasse l’épargne et des arrangements doivent être faits pour obtenir des fonds supplémentaires auprès des différents donateurs, notamment l’Association internationale de développement de la Banque mondiale (IDA), en vue de la constitution d’une petite ligne de crédit. Pendant la phase initiale de la réhabilitation, les crédits doivent être octroyés avec prudence, en les limitant peut-être à 50% des dépôts faits par les membres, et en tenant compte des critères de performance pour l’agrément.

• Définition des conditions uniformes, avec une certaine flexibilité pour l’examen des opérations locales. On pourrait conseiller qu’il soit permis aux comités locaux de prendre des décisions sur le crédit, mais de nouvelles politiques et conditions pour les opérations de crédit doivent être élaborées d’une manière participative grâce à des réunions extensives entre les différents membres et les Bureaux du réseau et les équipes de préparation du projet. On peut permettre que les conditions de crédit varient d’une région à l’autre, mais des règles acceptables pour la qualification des emprunteurs, le minimum des dépôts requis des emprunteurs, la garantie requise et le type de crédit à octroyer doivent être incluses dans les conditions.

 

• Amélioration de la sécurité et de la viabilité des cellules locales. Il peut s’avérer indiqué d’aider à la mise en place et en opération d’un fond d’assurance pour couvrir les pertes possibles résultant des risques naturels ou de programmes spéciaux. Un autre fond ou guichet peut-être mis en place pour fournir plus d’appui général aux cellules locales qui encore trop jeunes pour être rentables ou ont connu des difficultés temporaires (de tels fonds existent au Bénin et au Kenya).
• Recouvrement de vieilles créances. Le programme de réhabilitation doit comprendre un programme spécial ou une cellule pour recouvrer les vieilles créances laissées impayées avant que ne commence la réhabilitation. Ceci est important non pas seulement pour améliorer la base du capital du réseau mais pour souligner que la loi est derrière les débiteurs insolvables.

Programmes et projets de consolidation et de suivi

Plusieurs années peuvent se passer pour que certaines des mesures décrites ci-dessus soient pleinement institutionnalisées. Il faudra même plus de temps pour étendre la portée du réseau aussitôt que les principaux problèmes ont été résolus. La consolidation des efforts de réhabilitation et l’expansion de la portée exigent un appui financier continu en dehors des institutions elles-mêmes, étant donné que leurs finances personnelles ne peuvent pas supporter les coûts supplémentaires. Les mesures nécessaires peuvent comprendre:

(i) Le renforcement des agences et la création des capacités. Des fonds d’assistance extérieure doivent être utilisés premièrement pour renforcer l’organisation nationale apex, pour acquérir de nouveaux systèmes comptable et de gestion de l’information par ordinateur à tous les niveaux, pour la formation du personnel, et une assistance à court terme en cas de besoin.

(ii) La mise à jour ou l’amélioration des politiques et objectifs. Le gouvernement ainsi que les autres parties prenantes doivent se mettre d’accord lors de l’évaluation de l’évolution du projet sur les changements nécessaires dans les politiques et les objectifs de prêts et de recouvrement ; la politique sur le ratio prêts/épargne (ceci peut habituellement être augmenté à partir du niveau autorisé durant la première phase) ; les objectifs de performance financière des cellules à tous les niveaux du réseau ; les mesures pour améliorer l’autonomie financière du réseau, notamment l’utilisation des bénéfices annuels et les procédures pour déterminer la distribution de l’assistance extérieure ; et les politiques et objectifs pour l’ouverture et la fermeture des cellules locales.

(iii) La supervision et la surveillance. Les mécanismes de supervision et de contrôle doivent être réexaminés à cette étape et les parties prenantes doivent se mettre d’accord sur leur relaxation ou le renforcement si nécessaire ( dans beaucoup de pays, comme au Madagascar, on a ressenti le besoin d’une supervision fiable et compréhensive par les membres et les cellules les plus élevées dans l’organisation verticale). La liste des indicateurs de contrôle doit également être réexaminée et se concentrer sur des mesures-clé pour lesquelles existent des données fiables.

Les conditions d’une réhabilitation satisfaisante

Les coûts consentis pour la mise en oeuvre d’un programme de réhabilitation ne peuvent pas toujours être justifiés. En plus des engagements à long terme tels que décrits ci-dessus, la réhabilitation a beaucoup de chance de réussir si les conditions suivantes sont réunies.

• Un environnement favorable au secteurs financier ;

• Une demande effective des services financiers ;

• Une compréhension des conditions locales et une analyse des problèmes antérieurs ;

• Des perspectives d’autosuffisance financière ;

• Un programme compétent de planification et de supervision ; et

• Des méthodes techniques appropriées.

D’une façon idéale, le pays qui envisage de réhabiliter ses institutions rurales doit avoir une stratégie pour le financement rural. Ce fut le cas en Indonésie, où la création des institutions de financement rural fut une réussite. Une stratégie doit permettre que les ressources limitées soient dirigées vers des agences les plus prometteuses, tout en créant une concurrence adéquate. Cependant, l’élaboration d’une telle stratégie, avec toutes les étapes du travail exécutées par des techniciens et les décisions prises par les parties prenantes, prend souvent un temps long, Si l’agence qui est considérée pour la réhabilitation est assez prometteuse, il est indiqué de commencer la réhabilitation sur la base d’une analyse précédant le programme d’urgence, et de préparer une stratégie durant la deuxième phase.

Cet article s’inspire sur un rapport par Turto Turtiainen, Consultant, Finance rurale, après une mission d’examen à mis-parcours du Projet de Réhabilitation des associations d’épargne et de crédit du Bénin, sous la direction de Ousmane Sissoko, Mai 1998. Pour des informations supplémentaires, prière de contacter Kouattara@worldbank.org